II OSK 4049/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2349/19 odrzucającego skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2349/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postanowienie to zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Zarząd [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem na działce położonej w W. nr ewid. [...]w obrębie [...]. Decyzja ta została jednakże uchylona zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Jednocześnie Kolegium ustaliło warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosło [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona przez [...] skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Podstawę prawną odrzucenia skargi stanowił art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu, gdyż Zarząd [...] wydał decyzję w pierwszej instancji. Dalej wyjaśnił, że z treści art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. wynika, iż prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mają dwie kategorie podmiotów. Pierwsza stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego, a druga – to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wydanym już na gruncie p.p.s.a. przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego. Pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dalej Sąd wskazał, że decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent [...], reprezentujący [...], a w imieniu którego działał Zarząd [...]. Tym samym [...], reprezentowane przez Prezydenta, utraciło uprawnienie do występowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze strony. Wnosząc tę skargę nie działało więc jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występowało jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. W związku z powyższym Sąd stanął na stanowisku, że [...]nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania postanowienia do sądu administracyjnego. Tym samym wniesiona skarga pochodząca od podmiotu nieuprawnionego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodło [...], zaskarżając je w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna do skorzystania ze środka odwoławczego w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyniku błędnego przyjęcia, iż Prezydent [...] nie działa jako reprezentujący [...] tj. podmiot działający w celu ochrony własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] działającego jako organ, który wydał decyzję nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 2/ naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjcie, że skarga została wniesiona przez Prezydenta [...], który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy skarżący występował w roli podmiotu działającego w celu ochrony własnego interesu prawnego; Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. B.S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie został naruszony, przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., jak i przepis art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Zdaniem skarżącego ww. przepisy zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone, gdyż Sąd ten błędnie uznał, że skarżącemu w realiach tej sprawy nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, przyjmując w motywach zaskarżonego postanowienia, że skoro w pierwszej instancji została wydana decyzja przez Prezydenta [...] (w imieniu którego działał Zarząd [...]), to skarżący reprezentowany przez Prezydenta [...]utracił uprawnienie do występowania zarówno w postępowaniu administracyjnymi jak i sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w takiej sytuacji jak niniejsza, skarżący nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Poza sporem jest w sprawie niniejszej, że w pierwszej instancji decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została wydana przez Zarząd [...] działający w imieniu Prezydenta [...], na podstawie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073) w zw. z art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 1438) oraz § 17 ust. 4 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r., poz. 6725) - decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Następnie na skutek odwołania strony, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. decyzję organu pierwszej instancji i ustaliło warunki zabudowy dla opisywanej na wstępie inwestycji. Należy podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 717/19, iż "wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. (...) Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (...). Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w tej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom". Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Powyższe stanowisko zostało wywiedzione z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę [...] jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podsumowując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Stąd, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z wnioskiem B.S., zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, ponieważ w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 3, poz. 42) sąd kasacyjny przyjął, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.