II OSK 4020/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1467/18 w sprawie ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Krakowie oraz J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1467/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. oraz J. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu: drogą wewnętrzną, miejscem parkingowym, pochylnią zjazdową, chodnikiem i ukształtowaniem terenu, a także instalacjami wewnętrznymi: wody ciepłej i zimnej, c.o., kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wentylacji mechanicznej, elektrycznej i słaboprądowej (w tym teletechnicznej), na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu: 1) prawa materialnego, a to norm ujętych w: – w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy administracji publicznej nie dokonały w sposób prawidłowy sprawdzenia kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, 2) przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia sądu w zakresie motywów uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności poprzez: • brak wyjaśnienia, jakiego wymaganego prawem elementu nie zawiera zatwierdzony projekt budowlany, co w ocenie sądu świadczyć ma o niekompletności przedłożonej dokumentacji, • powołanie się jedynie na fragment zawartego w projekcie stwierdzenia jednego z projektantów (Tom II, str. A2-41, pkt. 14.1. Uwagi końcowe) i równoczesne pominięcie innych fragmentów przedmiotowego stwierdzenia, których prawidłowe odczytanie miało niewątpliwe wpływ na ostateczną interpretację zakwestionowanego przez sąd zapisu, • całkowite pominięcie okoliczności złożenia przez projektantów oświadczeń, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska dotyczącego charakteru prawnego przedmiotowych oświadczeń oraz skutków, jakie się wiążą z jego złożeniem, na zakres weryfikacji projektu budowlanego dokonywanej przez organy administracji publicznej, – art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i 1c p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie złożonych skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd pierwszej instancji bezzasadnie stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany nie jest kompletny. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku, treść projektu budowlanego wskazuje na to, że zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy, jakie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa musi posiadać projekt budowlany. Co istotne, sąd, wskazując na niekompletność projektu budowlanego, w ogóle nie odwołał się do wymagań zawartych w rozporządzeniu, w którym zawarte zostały wymogi, jakie spełniać musi projekt budowlany, w tym jego poszczególne elementy. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przeprowadzona analiza części konstrukcyjnej zatwierdzonego projektu budowlanego wykazała, że zawiera ona m.in. informację na temat warunków gruntowo-wodnych i przyjętego sposobu posadowienia, szczegółowy opis konstrukcji budynku, zestawienie obciążeń, informację na temat zastosowanych rozwiązań materiałowych oraz szczegółowe obliczenia konstrukcyjne. Ponadto z treści projektu wynika, że w zakresie konstrukcji w pełni uwzględniono również sporządzoną dokumentację geologiczno-inżynierską oraz obowiązujące w tym zakresie normy techniczne. W ocenie skarżącej kasacyjnie, o kompletności projektu budowlanego świadczy też fakt, że został on przygotowany przez projektanta i zawiera jego oświadczenie o wykonaniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej Pismem z [...] października 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Spółdzielni kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli takowe zastępstwo zostanie ustanowione. [...] lutego 2021 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. dodatkowo podniosła, że zaskarżony wyrok powoduje dla niej niekorzystne skutki gdyż [...] listopada 2019 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Ulicy [...]". Przedmiotowy plan objął swoim zakresem między innymi teren inwestycji planowanej przez skarżącą kasacyjnie. Jego zapisy przede wszystkim radykalnie obniżają maksymalną wysokość zabudowy do 16 m oraz zmniejszają intensywność zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Za niesłuszny uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska, bądź zajęcie stanowisko w sposób marginalny przez sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, lub innym piśmie procesowym, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd wojewódzki niewątpliwie wyjaśnił dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji opisanej na wstępie tego uzasadnienia, zawarł również wskazówki co do dalszego postępowania. To, że motywy uchylenia nie są dla skarżącej kasacyjnie spółki dość wystarczające nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Kluczowy zdaniem sądu jest zapis zawarty w projekcie budowlanym o "niekompletności dokumentacji" co dyskwalifikuje ten projekt jako dokument, z czym należy się zgodzić i o czym będzie poniżej. Za niezasadny należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 35 ust. 1 pkt. 3 prawa budowlanego zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (...). Jak trafnie zauważył sąd I instancji w niniejszej sprawie, w projekcie budowlanym projektant zawarł zapis: "Projekt budowlany jest podstawą do wydania pozwolenia na budowę natomiast niniejsza dokumentacja nie jest kompletna do celów realizacji robót i przedmiarowania dla których zostanie sporządzony projekt wykonawczy. Projekt budowlany nie stanowi dokumentacji wykonawczej inwestycji-projektant zastrzega sobie prawo do wprowadzenia zmian w projekcie wykonawczym, które nie wpłyną na przyjęte rozwiązania w sensie założeń prawa budowlanego" (tom II, część opisowa projektu str. A2-41, pkt. 14.1. Uwagi końcowe). Ma rację sąd wojewódzki, że taki zapis dyskwalifikuje projekt jako dokument. Wynika z niego, że projekt jest niepełny, a co za tym idzie nie ma wartości projektu. Projekt budowlany jest podstawą wydania pozwolenia na budowę natomiast dokumentacja projektowa jest podstawą do realizacji robót budowlanych i nie może mieć braków, musi być pełna. Na wstępie też nie można zakładać, że inwestor budując dokona odstępstw od projektu. Oczywiście potrzeba zmian może wyniknąć w trakcie realizacji robót, po udzieleniu pozwolenia na budowę, ale na etapie zatwierdzania projektu musi on być kompletny. Projekt, który nie może być podstawą wykonania budowli jest bezwartościowy. Zawarte i zacytowane wyżej zastrzeżenie jest wbrew celowi jakiemu służy projekt budowlany – realizacji robót budowlanych zgodnie z nim. Słusznie stwierdza skarżąca kasacyjnie, że odpowiedzialność za rozwiązania projektowe została nałożona na projektanta oraz w razie takiego wymogu na osoby sprawdzające projekt. Organ rzeczywiście nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przypadków, tym przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego, pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest utrwalone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1323/15). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednak w kontekście ww. zapisu w projekcie, że dokumentacja nie jest kompletna do realizacji robót, a projektant zastrzega sobie prawo do wprowadzenia zmian oznacza, że jego autor na tym etapie postępowania chce wyłączyć swoją odpowiedzialność zakładając, że projekt nie jest zupełny. Projektant bierze odpowiedzialność za wskazane w pełni rozwiązania budowlane, które mają być wykonane, a tak nie jest w przedmiotowej sprawie. Ma racje sąd I instancji, że nie do zaakceptowania jest sytuacja aby projektant, który musi mieć stosowne uprawnienia i ponosi odpowiedzialność za projekt budowlany, sporządzał dokument nazywany projektem, na podstawie którego nie można prowadzić prac budowlanych. Mając powyższe na uwadze i na podstawie o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).