II OSK 387/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 338/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2022 r. znak: SKO.73.44.2022 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 338/22, oddalił skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) z dnia 14 lutego 2022 r. znak: SKO.73.44.2022 w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 30 kwietnia 2021 r. J.S. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Lidzbarka (dalej: Burmistrz) z dnia 26 listopada 2020 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], gmina L. Jako podstawę wznowienia postępowania wskazał na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. - niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Burmistrz decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. nr 124/2021 odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji podając, że wnioskodawca nie może zostać uznany za stronę postępowania, gdyż błędnie określa siebie, jako właściciela działek nr [...] i [...], według niego graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Jest on natomiast właścicielem działek nr [...] i [...], które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej decyzją, lecz położone są w odległości ok.100 m od niej. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniósł J.S.. SKO w wyniku jego rozpoznania decyzją z 14 lutego 2022 r. znak: SKO.73.44.2022 utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji potwierdziło, że wnioskodawca nie jest właścicielem działki nr [...], a działka nr [...] nie istnieje. Jest on natomiast właścicielem działek nr [...] i [...], nieznajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. Wyjaśniło także, że okoliczność, iż działki należące do odwołującego znalazły się w obszarze analizowanym i stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia spełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa nie spowodowało, że stał się on stroną tego postępowania. Sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz jego wielkość są bowiem uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na decyzję SKO wniósł J.S. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 150 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu braku występowania po stronie Burmistrza podstaw, z którymi należało wiązać pozbawienie skarżącego możliwości udziału w charakterze strony; 2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez SKO prawidłowości odmówienia skarżącemu statusu strony, pomimo faktu, że jest on właścicielem działek [...] i [...] położonych w sąsiedztwie działki nr [...], której dotyczy planowana inwestycja; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na niedostrzeżeniu przez SKO nieprawidłowego braku przyznania skarżącemu statusu strony, pomimo że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze Natura 2000 i nie jest bezpośrednio związana z ochroną tego obszaru, ani nie wynika z tej ochrony, co sprawia, że może potencjalnie oddziaływać na obszar chroniony; 4) art. 8 § 1, art. 8 § 2 oraz art. 11 k.p.a., polegające na naruszeniu przez SKO zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych oraz zasady bezstronności i równego traktowania a także zasady nieodstępowania od trwałej praktyki rozpoznawania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny a także zasady dostatecznego wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd odniósł się do kwestii naruszenia art. 150 § 2 k.p.a., czyli uchybienia w zakresie właściwości orzekającego organu, które oznaczałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Zgodnie z ww. przepisem organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie, ze względu na fakt, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna już na tym etapie, organem tym był co do zasady Burmistrz. W ocenie Sądu I instancji działania organu I instancji nie nosiły także znamion stronniczości i celowego pomięcia strony w postępowaniu. Dalej Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, iż kwestą sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji. W sprawie ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy skargę. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, mogą go także posiadać właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Sąd I instancji podniósł, iż w zaskarżonej decyzji słusznie stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można byłoby wywieść ewentualne ograniczenie dla jego działek. Sam zaś charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego nie pozwala na uznanie, że będzie ona oddziaływać na nieruchomości strony, które nie znajdują się w jej bezpośrednim sąsiedztwie, lecz są od niej oddalone o ok. 100 m. Sąd wojewódzki zgodził się także ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż fakt, że działki należące do skarżącego znalazły się w obszarze analizowanym i stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa nie spowodowało, że stał się on stroną tego postępowania. J.S. wniósł skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 150 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi J.S. na decyzję SKO, pomimo faktu, iż decyzja organu II instancji obarczona była naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 150 § 2 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu przez organ II stopnia braku występowania po stronie organu I stopnia (Burmistrza) podstaw, z którymi należało wiązać pozbawienie skarżącego możliwości udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza nr 140/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i gospodarczego w lokalizacji K., obręb [...], gmina L. dz. nr [...] - pomimo kolejnego już z rzędu pozbawienia skarżącego, w wyniku zaniechania organu I stopnia (Burmistrza), statusu strony w odniesieniu do takiego samego postępowania i w tej samej lokalizacji a nadto w okolicznościach, w których SKO wielokrotnie już wcześniej zwracało Burmistrzowi uwagę na nieprawidłowość związaną z uporczywym pomijaniem przez organ I instancji skarżącego w charakterze strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr [...] w K., czemu wyraz dano m.in. w decyzji SKO z dnia 5 stycznia 2016 r., znak SKO.73.438.2015 czy decyzji z dnia 17 marca 2015 r., znak SKO.73.400.2014, w związku z czym w pełni uzasadnionym było uznanie, iż wobec istnienia po stronie Burmistrza przyczyny, z którą skarżący zmuszony był złożyć wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu — w świetle art. 150 § 2 k.p.a. Burmistrz był organem niewłaściwym do rozpoznania sprawy, zaś jego decyzja obarczona wadą nieważności (art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.) a w konsekwencji decyzja SKO zamiast utrzymać w mocy decyzję Burmistrza nr 124/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. odmawiającą uchylenia decyzji Burmistrza nr 140/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...] - winna przybrać postać decyzji uchylającej i umarzającej postępowanie przed Burmistrzem jako organem niewłaściwym (art. 138 §1 pkt 2 in fine k.p.a.), czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie nie dostrzegł a w konsekwencji skargę oddalił; 2) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi J.S. na decyzję SKO z dnia 14 lutego 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr 124/2021 Burmistrza z dnia 8 grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji nr 140/2020 Burmistrza z dnia 26 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy pomimo błędnego przyjęcia przez organ II instancji prawidłowości odmówienia przez organ I instancji skarżącemu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i gospodarczego w lokalizacji K., obręb [...], gmina L. dz. nr [...], zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza nr 141/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. - pomimo faktu, że skarżący jest właścicielem działek [...] i [...] położonych w sąsiedztwie działki [...], której dotyczy planowana inwestycja, zaś zabudowa na działkach [...] i [...] należących do skarżącego stanowiła dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przedmiot objęty analizą w celu określenia wymogów dla zachowania parametrów, funkcji i cech istniejącej zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji w związku z wymogiem zachowania kontynuacji ładu architektonicznego (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), czego skutkiem stało się błędne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie pomimo nieuzasadnionego wydania przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza nr 124/2021 z dnia 8 grudnia 2021 r. odmawiającej uchylenia decyzji Burmistrza nr 140/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...]; 3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 74 ust. 4 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi J.S. na decyzję SKO z dnia 14 lutego 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr 124/2021 Burmistrza z dnia 8 grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji nr 140/2020 Burmistrza z 26 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, w której organ II stopnia błędnie nie dostrzegł, że organ I stopnia w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącemu statusu strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...] w K., pomimo faktu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na obszarze Natura 2000 "Ostoja Lidzbarska" i nie jest bezpośrednio związana z ochroną tego obszaru, ani nie wynika z tej ochrony, co sprawia, że inwestycja może powodować potencjalne oddziaływanie na obszar chroniony Natura 2000, zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - co z kolei sprawia, że realizacja inwestycji wymagała dochowania przepisom szczególnym związanym z ochroną obszaru Natura 2000 (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) przesądzając zarazem, że realizacja inwestycji może potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko, mając jednocześnie potencjalny wpływ (także negatywny) na korzystanie z nieruchomości skarżącego położonej na tym obszarze, który zdecydował się zamieszkiwać właśnie ze względu na walory przyrodnicze i w związku z czym skarżący dysponował interesem prawnym w braniu udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] także z tej w/w przyczyny, że od zapewnienia należytego standardu ochrony obszaru Natura 2000 w postępowaniu ustaleniowym zależało utrzymanie standardu ochrony tego obszaru, którego beneficjentem jest skarżący będący właścicielem sąsiedniej działki, zaś utrzymanie w takich okolicznościach w mocy decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza nr 140/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...] w K. wydanej pomimo pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu, zapewniającym możliwość faktycznego strzeżenia przez skarżącego istniejących, środowiskowych walorów i związanych z nim ustawowych ograniczeń także w świetle konstytucyjnej zasady wspierania obywateli w działaniach zmierzających do ochrony środowiska (art. 74 ust. 4 Konstytucji RP) stanowiło o oczywiście niezasadnym pozbawieniu skarżącego statusu strony postępowania i odmówienia skarżącemu konstytucyjnego prawa do wzięcia udziału w procesach wspierających ochronę środowiska, do czego organy administracji publicznej są z mocy art. 74 ust. 4 Konstytucji RP wprost zobowiązane; 4) art. 8 § 1, art. 8 § 2 oraz art. 11 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi J.S. na decyzję SKO z dnia 14 lutego 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr 124/2021 Burmistrza z dnia 8 grudnia 2021 r. o odmowie uchylenia decyzji nr 140/2020 Burmistrza z dnia 26 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy pomimo naruszenia przez SKO zasady pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych oraz zasady bezstronności i równego traktowania a także zasady nieodstępowania od trwałej praktyki rozpoznawania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny a także zasady dostatecznego wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy, skoro pomimo wielokrotnego już upominania Burmistrza przez SKO o nieprawidłowości w procedowaniu przez Burmistrza związanej z uporczywym pomijaniem przez organ I instancji skarżącego w charakterze strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do działki nr 30, czemu wyraz dano m.in. w decyzji SKO z dnia 5 stycznia 2016 r., znak SKO.73.438.2015 czy z dnia 17 marca 2015 r., znak SKO.73.400.2014 - SKO bez przyczyny odstąpiło od ugruntowanej już praktyki, w której skarżący uznawany był za stronę postępowania ustaleniowego w odniesieniu do działki nr [...] w K. i milczeniem pominęło utrwaloną praktykę rozpoznawania sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na działce nr [...] w K. w zakresie statusu strony skarżącego, nie odnosząc się również do wyraźnie sformułowanych zarzutów skarżącego w tym zakresie, wydając w efekcie decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza ujawniającą naruszenie zasady z art. 8 § 1 i 8 § 2 k.p.a., czego skutkiem stało się także zdezawuowanie zasady pogłębiania zaufania skarżącego do organów władzy publicznej oraz zniweczenie podstawowej zasady wyjaśniania przesłanek, które organ brał pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy, wobec czego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oddalający skargę skarżącego tę wadliwą praktykę usankcjonował a w konsekwencji kontrolę legalności zaskarżonej decyzji dokonał wadliwie. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i stwierdzenie nieważności poprzedzającej decyzji Burmistrza, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza nr 140/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy - prowadzonego przed Burmistrzem. Skarżący wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego oraz kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania P.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W replice na pismo ww. uczestnika postępowania skarżący kasacyjnie zawarł swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu wskazującego na podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. W ocenie skarżącego kasacyjnie zgodnie z art. 150 § 2 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania powinien być rozpoznany przez organ wyższego rzędu z uwagi na fakt, że przyczyną wznowienia postępowania była działalność Burmistrza Lidzbarka. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić bowiem zasadą jest - zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. - że organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Jednakże, stosownie do art. 150 § 2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wskazanego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie się podkreśla, że przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje zatem tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to miało miejsce, np. gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania dotycząca niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie jako dowodu sfałszowanego dokumentu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Przepis art. 150 § 2 k.p.a. będzie miał zastosowanie przed wszystkim wtedy, gdy postępowanie jest dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. będącą jednocześnie wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie zakończonego decyzją ostateczną np. w celu uniemożliwienia stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Przy czym musi zostać wykazany związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu, a przyczyną wznowienia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. I akt OSK 1401/10, LEX nr 1068396, z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 542/11, LEX nr 121585, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aut. B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 12, wydawnictwo C.H. BECK str. 585). Celem art. 150 § 2 k.p.a. jest to, by ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną, którego określone świadome działanie (zaniechanie), ukierunkowane na wydanie określonego rozstrzygnięcia jest powodem wznowienia postępowania, nie był "sędzią" we własnej sprawie. W przedmiotowej sprawie jako przyczynę wznowienia postępowania podano brak udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Należy zauważyć, że z faktu, iż organ nie uznał skarżącego za stronę postępowania nie wynika jeszcze, że jest to świadome działanie nastawione na bezpodstawne pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu, co godziłoby w zasadę obiektywizmu i byłoby wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Stosując wykładnię przyjętą w skardze kasacyjnej zawsze gdy organ w ostatecznej decyzji nie uznałby praw strony do uczestniczenia w postępowaniu, byłby wyłączony z mocy prawa od rozpoznania wniosku o jego wznowienie. Tymczasem aby kompetencja do orzekania o wznowieniu postępowania przeszła na organ wyższego stopnia nad organem, który orzekał w ostatniej instancji trzeba wykazać, iż organ ten w sposób świadomy - zamierzony dopuścił do wydania swej decyzji z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie, żadna z takich sytuacji nie miała miejsca, ani też nie uprawdopodobniono nawet, iż mogła ona zaistnieć. Tym samym zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 150 § 2 k.p.a. należy uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Dokonując oceny postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania prowadzonego przez Burmistrza Lidzbarka zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. uzasadniające przyjęcie właściwości rzeczowej skarżącego przez organ II instancji do prowadzenia tegoż postępowania. Tym samym właściwym do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania był organ I instancji – Burmistrz Lidzbarka - który wydał w postępowaniu zwykłym decyzję ostateczną. Przechodząc do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że ich istota sprowadza się do oceny czy organy prawidłowo uznały, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w ww. przepisie pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). Powyższe oznacza więc, że dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581). Przyjęta w treści art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202). Wobec braku przepisów w u.p.z.p., regulujących pojęcie strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się więc na podstawie przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko i wyłącznie wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, LEX nr 2034071). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, skarżący kasacyjnie jest właścicielem działek o nr: [...] i [...] (działki zabudowane, znajdujące się w obszarze analizowanym, oddalone od inwestycji o około 100 m). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ww. działki znajdują się w obszarze analizowanym i stanowiły podstawę dla ustalenia parametrów, funkcji i cech dla nowej zabudowy, co uzasadnia jego interes prawny w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Z takim stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Jak wskazano wcześniej, sam fakt położenia dwóch działek skarżącego kasacyjnie w obszarze analizowanym nie prowadzi do niejako automatycznego uznania, że ma on przymiot strony w tym postępowaniu. Ponadto, jak słusznie stwierdził za organem Sąd wojewódzki, skarżący kasacyjnie nie wykazał swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. związanego z zasięgiem oddziaływania inwestycji - budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] oraz stopniem jej uciążliwości dla jego nieruchomości. Rozwijając to stanowisko należy wskazać na ukształtowany kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym ustalenie interesu prawnego w sprawie warunków zabudowy polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości (sąsiedniej) oraz wykazaniu, że czyjeś zamierzenie może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1505/07). Jednocześnie przy ustalaniu kręgu stron w sprawach warunków zabudowy ustala się zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jak też stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10). Bez znaczenia dla ustalenia interesu prawnego skarżącego pozostaje okoliczność, że teren dla którego ustalono warunki zabudowy zlokalizowany jest w obszarze Natura 2000 "Ostoja Lidzbarska" oraz powołany w tym zakresie art. 59 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, który dotyczy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzedzającej udzielenie pozwolenia na budowę i nie mający zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Nie sposób wywieść interes prawny skarżącego także z normy konstytucyjnej zawartej w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska. Przepis ten zawiera ogólną normę prawną, która jest następnie uszczegóławiana w przepisach rangi ustawowej. Powołanie wyłącznie przepisów Konstytucji nie może, co do zasady, uzasadniać naruszenia interesu prawnego. Skuteczne uzasadnienie takiego naruszenia musi znajdować swoje źródło w szczegółowych przepisach ustawy regulujących kwestie związane z ochroną środowiska, a nie w unormowaniach o charakterze programowym. Z przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania wynika, że skarżący kasacyjnie nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ewentualna realizacja przedmiotowej inwestycji nie utrudnia też skarżącemu dotychczasowego użytkowania jego nieruchomości. Jednocześnie wobec faktu, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przedmiotowa inwestycja narusza konkretne przepisy prawa materialnego, które stanowią o posiadaniu przez niego przymiotu strony w postępowaniu, a jedynie przedstawił argumenty wskazujące na interes faktyczny, rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego należało uznać za prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 74 ust. 4 Konstytucji RP, za pozbawione uzasadnionych podstaw. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Podkreślić należy, że w art. 8 k.p.a. wprowadzona została zasada zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Odmienna ocena takiego samego stanu faktycznego i prawnego przez różne organy w odrębnych postępowaniach bez wątpienia nie jest pożądana z punktu widzenia zasady zaufania. Pamiętać jednak należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady zaufania. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2964/20 oraz wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87-88). W rozpoznawanej sprawie decyzja o odmowie uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, potwierdzająca brak posiadania przez skarżącego interesu prawnego do bycia stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, słusznie została uznana przez Sąd wojewódzki za zgodną z prawem. Co za tym idzie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty podważające to rozstrzygnięcie jedynie ze względu na odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego od oceny dokonanej w innym postępowaniu. Z kolei zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.