II OSK 385/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2666/14 w sprawie ze skargi S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2014 r. i umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. kwotę 1000 zł (tysiąc złotych).

Zaskarżonym wyrokiem z 23 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] września 2014 r. w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w oparciu o § 5 i § 16 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 165 poz. 987), pozwolił G. na prowadzenie prac konserwatorskich na elewacji i we wnętrzu budynku [...]; program prac zabezpieczających i konserwatorskich, badania konserwatorskie elewacji i wnętrza", autor: M. Z., [...]". Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2014 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania S., utrzymał zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane zamierzenie obejmuje prowadzenie prac konserwatorskich na elewacji i we wnętrzu budynku [...], zgodnie z zakresem określonym w załączonym do wniosku programie prac konserwatorskich. Ich przeprowadzenie jest związane z koniecznością zabezpieczenia elementów wyposażenia wnętrza i wystroju elewacji, w związku z planowanym przemieszczeniem przedmiotowego budynku w ramach prowadzonej inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie [...], realizowanej przez K. dla inwestora: G., na podstawie decyzji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przy czym organ wskazał, że powyższa decyzja oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1343/14 zostały wydane z naruszeniem prawa między innymi w zakresie wywłaszczenia działki [...] oraz zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej przesunięcia budynku przy ulicy [...]. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o opracowanie opinii konserwatorskiej dotyczącej prawidłowości rozwiązań zawartych w przedłożonym programie konserwatorskim. Zdaniem organu odwoławczego prowadzenie prac zgodnie z przedłożonym wnioskiem i załączoną dokumentacją zapewni zabezpieczenie dekoracyjnych elementów wyposażenia i wystroju budynku mających decydujące znaczenie dla wartości obiektu. Elementy te zostaną poddane przeprowadzonym wyprzedzająco pracom konserwatorskim, stanowiącym etap przygotowawczy w stosunku do operacji przemieszczania budynku w związku z realizacją inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie ulicy [...]. Przedmiotowe prace, zgodnie z wnioskowanym zakresem, obejmują również zabiegi konserwatorskie, mające na celu zabezpieczenie obiektu w czasie translokacji oraz odtworzenie elementów zdemontowanych na czas translokacji, a także zabezpieczenie budynku na czas oczekiwania na remont docelowy - do wykonania po przemieszczeniu budynku, w celu odtworzenia jego oryginalnego wyglądu i charakteru na podstawie wykonanych badań i dostępnej dokumentacji historycznej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że osoba wskazana jako prowadząca prace, a jednocześnie autorka programu prac - M.Z. spełnia kryteria określone w rozporządzeniu, tj. ma odpowiednie wykształcenie i doświadczenie, o którym mowa w § 22 ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. do prowadzenia prac przy zabytku objętych zaskarżonym pozwoleniem. Organ odwoławczy wskazał, że M. Z. uzyskała dyplom magistra zabytkoznawstwa i konserwatorstwa w [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę S. wskazał, że zaskarżone w sprawie decyzje spełniają wymogi formalno-prawne przewidziane w przepisach prawa. Sąd I instancji stwierdził, że organy ochrony konserwatorskiej dokonały wnikliwej oceny inwestycji objętej wnioskiem, w celu ustalenia czy nie wpłynie ona negatywnie na walory zabytkowe budynku [...] i czy roboty budowlane objęte wnioskiem są dopuszczalne pod względem konserwatorskim. Ocena ta została dokonana prawidłowo i nie budzi zastrzeżeń. Ponadto, pozwolenie takie nie nakłada obowiązku prowadzenia wnioskowanych robót budowlanych, lecz daje do nich uprawnienie. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że w niniejszej sprawie organ powinien był wydać opinię, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a nie decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków, Sąd I instancji wskazał, że opinia, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej, zastępuje m.in. pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wydawane na wniosek inwestora w procedurze odrębnej od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 11d ust. 3 ww. ustawy, opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Zgodnie więc z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej powinien zawierać opinię właściwego konserwatora zabytków. Opinia, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ww. ustawy, zastępuje w szczególności: - pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wydawane na wniosek inwestora w procedurze odrębnej od postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę – art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego; - uwzględnienie robót budowlanych przy obiektach budowlanych oraz na obszarach niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków wydawane w formie postanowienia w procedurze współdziałania art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że w przywołanym przez skarżące [...] wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1343/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem prawa m.in. w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego w części dotyczącej przesunięcia budynku przy [...]. Ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, natomiast w przedmiotowym postępowaniu organ orzeka na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków. Zdaniem Sądu I instancji są to odrębne, autonomiczne postępowania i skoro wnioskodawca wystąpił o wydanie pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 6 organ powinien wniosek ten rozpatrzyć po ustaleniu, czy projektowane prace są możliwe ze stanowiska konserwatorskiego. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku. Alternatywnie na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżące S. zarzuciło: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 1 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie do wydania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich związanych z koniecznością zabezpieczenie elementów wyposażenia wnętrza i wystroju elewacji, w związku z planowanym przemieszczeniem zabytku w ramach prowadzonej inwestycji drogowej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; - art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną interpetację i zastosowanie do wydania pozwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich związanych z koniecznością zabezpieczenia elementów wyposażenia wnętrza i wystroju elewacji, w związku z planowanym przemieszczeniem zabytku w ramach prowadzonej inwestycji drogowej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; - naruszenia art. 4 pkt. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich nie zastosowanie przy zatwierdzaniu programu prac zabezpieczających i konserwatorskich art. § 22 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych w zw. z § 3 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 11 września 2014 r. poprzez ich niezastosowanie przy ustalaniu spełnienia wymogów posiadania odpowiedniego wykształcenia, jak i doświadczenia zawodowego przez osobę prowadzącą prace konserwatorskie związane z koniecznością zabezpieczenia elementów wyposażenia wnętrza i wystroju elewacji, w związku z planowanym przemieszczeniem zabytku w ramach prowadzonej inwestycji drogowej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; 2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (błąd w ustaleniach faktycznych) oraz: a) nie ustaleniu przez Sąd stanu faktycznego i pominięcia w uzasadnieniu wyroku faktu braku spełnienia wymogów Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych przez osobę prowadzącą prace konserwatorskie związane z koniecznością zabezpieczenia elementów wyposażenia wnętrza i wystroju elewacji, w związku z planowanym przemieszczeniem zabytku w ramach prowadzonej inwestycji drogowej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; b) brak uzasadnienia wyroku odnośnie zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez organy przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przy skreślaniu części zabytku wpisanego do rejestru bez potwierdzenia ich wartości w nowych ustaleniach naukowych; które to naruszenia (zarówno prawa materialnego jak i procesowego) miały istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto opisane wyżej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób wadliwy, a wadliwość ta przede wszystkim polegała na nie rozważeniu czy w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków miał kompetencję do wydawania zezwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich na elewacji i we wnętrzu budynku [...]. Istotne znaczenie ma fakt, że planowane zamierzenie jest związane z koniecznością zabezpieczenia elementów wyposażenia wnętrza i wystroju elewacji, w związku z planowanym przemieszczeniem przedmiotowego budynku w ramach prowadzonej inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie [...], realizowanej przez K. dla inwestora: G. Inwestycja drogowa, w ramach której planowane było przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, realizowana była na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 11d ust. 3 opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8 tej ustawy, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1343/14 wskazał, że uzyskana w toku postępowania administracyjnego opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwolenia na przemieszczenie zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zawarte w opinii zastrzeżenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, że przesunięcie zabytku będzie wymagało uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być uznane za źródło obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Zastrzeżenie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest jedynie wyrazem nietrafnej wykładni przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadza specjalne uproszczone procedury realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skoro opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zastępuje konieczność uzyskania pozwolenia, to niedopuszczalne jest prowadzenie odrębnego postępowania na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Istotne znaczenie ma fakt, że organ po wpłynięciu wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie prac konserwatorskich nie ustalił czy istniała okoliczność wyłączająca wydanie decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Merytoryczne rozpoznanie wniosku było przedwczesne. Sąd I instancji błędnie uznał, że organy prowadzące postępowanie dowodowe miały kompetencję do prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie prowadzenie prac konserwatorskich na elewacji i we wnętrzu budynku. Z tych względów, należało uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku za zbędne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2014 r., w wyniku czego uznał za zasadne – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. – uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach, Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.