II OSK 383/16

Dnia 8 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 620/15 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. B. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej również jako "PPWIS") z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie choroby zawodowej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] maja 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku (dalej również "PPIS"), działając na podstawie m.in. art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz.U. z 2011 r. poz. 1263 ze zm.), nie stwierdził u J. B. choroby zawodowej – przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. We wcześniejszym postępowaniu na podstawie specjalistycznych badań foniatrycznych przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Gdańsku (dalej również "WOMP") oraz na podstawie dokumentacji medycznej nie rozpoznano u J. B. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W związku z tym wydano orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W dniu [...] lutego 2015 r. Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Orzeczenie zostało opracowane na podstawie zgromadzonej dokumentacji. Skarżąca nie stawiła się w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi ze względu na zły stan zdrowia. J. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367; dalej również "rozporządzenie"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że WOMP w Gdańsku stwierdził u skarżącej, w wyniku przeprowadzonych badań foniatrycznych oraz badania wideostroboskopowego, przewlekłe obrzękowe zapalenie krtani o etiologii popapierosowej. Rozpoznana choroba ma etiologię pozazawodową. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi także stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Strona nie była narażona na nadmierny wysiłek głosowy na stanowisku doręczyciela. Organ podkreślił, że warunkiem stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych i wykazanie bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W sprawie niniejszej żaden z tych warunków nie został spełniony, wobec czego brak było podstaw do rozpoznania choroby wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. B. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie art. 237 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.; dalej: k.p.) oraz § 2, § 6 ust. 1 pkt 5, § 8 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, a także art.7-9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że w świetle przepisów prawa samo rozpoznanie choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych nie oznacza uznania tej choroby za chorobę zawodową; musi ponadto istnieć związek tej choroby z narażeniem zawodowym, a udokumentowane objawy niektórych wymienionych w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, muszą wystąpić w określonym czasie po zakończeniu pracy w narażeniu zawodowym (choroby ujęte w pkt 15 załącznika – w okresie 2 lat). Sąd wskazał, że u skarżącej obie jednostki orzecznicze nie rozpoznały chorób ujętych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Rozpoznano u niej przewlekłe obrzękowe zapalenie krtani, które nie znajduje się w wykazie chorób zawodowych. Z uwagi na to, że skarżąca pracowała w Poczcie Polskiej S.A. do dnia [...] grudnia 1992 r., kiedy to przeszła na emeryturę, udokumentowane objawy chorobowe upoważniające do rozpoznania choroby zawodowej powinny wystąpić do [...] grudnia 1994 r. W dokumentacji lekarskiej nie było jednak zapisów dotyczących objawów schorzeń związanych z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Nie stwierdzono też, by skarżąca podczas wykonywania pracy doręczyciela była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Odnosząc się do twierdzeń i zarzutów skarżącej Sąd I instancji podał, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania rzetelności wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich, podobnie jak nie znalazły takich podstaw organy obu instancji. Sąd I instancji zauważył ponadto, że okoliczność wydania orzeczenia lekarskiego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi jedynie w oparciu o dokumentację lekarską nie stoi w sprzeczności z wymogiem "przeprowadzenia ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą", o jakim mowa w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że lekarz wydaje orzeczenie m.in. na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych oraz dokumentacji medycznej, a takimi wynikami i dokumentami Instytut dysponował. W niniejszej sprawie sporną kwestią był zresztą rezultat dokonanej przez Instytut oceny zapisów w dokumentacji medycznej i wyników przeprowadzonych badań lekarskich, dotyczący czasu wystąpienia udokumentowanych objawów przedmiotowej choroby. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko organów, że choroba narządu głosu, na którą cierpi skarżąca, nie może być uznana za chorobę zawodową. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła J. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokowi z dnia 3 grudnia 2015 r. zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo naruszenia przez te organy: - art. 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I i II instancji postępowania dowodowego pod kątem narażenia skarżącej na nadmierny wysiłek głosowy; - art. 7, 8, 11, 75 § 1 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – poprzez przyjęcie przez organ I i II instancji, iż skarżąca nie była narażona na nadmierny wysiłek głosowy, mimo iż Poczta Polska S.A. w okresie zatrudnienia skarżącej nie sporządzała kart analizy ryzyka zawodowego; - art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I i II instancji dowodu z przesłuchania skarżącej, mimo iż w sprawie pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) naruszenie przez WSA: - § 6 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 i 3 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych – poprzez przyjęcie przez WSA, że wydanie orzeczenia lekarskiego w oparciu o analizę dokumentacji medycznej przez jednostkę orzeczniczą II stopnia spełnia zawarty w ww. przepisach wymóg przeprowadzenia badania przez lekarza. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się zarówno do naruszenia przez organy przepisów postępowania, w tym polegającego na pominięciu wskazywanych przez skarżącą kasacyjnie dowodów i niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jak i do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w istocie stanowią polemikę z orzeczeniami lekarskimi, na podstawie których organy administracyjne nie stwierdziły u skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej. Podkreślić trzeba, że kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie orzeczeń Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku oraz Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi, które to jednostki orzecznicze, właściwe do rozpoznania chorób zawodowych, dysponowały pełną dokumentacją lekarską i wiedzą specjalistyczną z zakresu medycyny. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej, organy administracyjne ustosunkowały się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i nie zignorowały żadnych mających wpływ na wynik sprawy dowodów. Skoro bowiem jednostki orzecznicze zajęły jednoznaczne stanowisko w kwestii braku możliwości stwierdzenia u skarżącej kasacyjnie choroby zawodowej, pominięcie przez organy takich dowodów, jak przesłuchanie skarżącej, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem przeprowadzenie takiego dowodu nie mogłoby podważyć prawidłowości orzeczenia lekarskiego. Zauważyć przy tym wypada, że jednostki orzecznicze miały możliwość uzyskania od skarżącej wszelkich informacji niezbędnych do rozpoznania występujących u niej schorzeń i gdyby zachodziła konieczność uzyskania dalszych wyjaśnień, jednostki te same zwróciłyby się do niej o ich udzielenie. To samo dotyczy innych dowodów zebranych w sprawie. Gdyby zachodziła konieczność ich uzupełnienia, to jednostki orzecznicze same zwróciłyby się o to. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, orzeczenia lekarskie placówek właściwych do rozpoznania chorób zawodowych mają charakter opinii biegłego i prawidłowo sporządzone pod względem formalnym są dla organu wiążące. Nie oznacza to jednak, że zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego nie jest w ogóle możliwe. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakwestionowania orzeczenia lekarskiego można dokonać tylko pod względem formalnym (np. wydanie przez nieuprawnionego lekarza, czy w nieprawidłowej formie). Nie może to jednak dotyczyć treści merytorycznej tych orzeczeń. Zakwestionować orzeczenie lekarskie można także w przypadku, gdy w materiale dowodowym sprawy znajdują się inne orzeczenia lekarskie o odmiennej treści, lecz nawet wówczas organy i sąd nie są uprawnione do zakwestionowania merytorycznie treści orzeczenia, a jedynie mogą domagać się wydania dalszych orzeczeń przez inne uprawnione podmioty w celu ujednolicenia stanowiska (wyrok NSA z 23 maja 2012 r., II OSK 617/12 - LEX nr 1219165). Wymaganą okolicznością dla stwierdzenia choroby zawodowej jest, przy uwzględnieniu oceny warunków pracy, bezsporne lub z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzenie, że choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., II OSK 1740/10 - LEX nr 644355). Do ustalenia tych okoliczności niezbędna jest jednak wiedza specjalna, a taką dysponują właściwe do orzekania w zakresie chorób zawodowych jednostki orzecznicze, jakimi są m.in. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Gdańsku i Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi. W tym stanie rzeczy, skoro w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono uzasadnionych przesłanek do zakwestionowania wydanych orzeczeń lekarskich, Sąd I instancji nie miał podstaw do uznania za naruszające prawo decyzji opierających się na tych orzeczeniach. Sąd słusznie przy tym zauważył, że okoliczność wydania orzeczenia lekarskiego przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi jedynie w oparciu o dokumentację lekarską nie stoi w sprzeczności z wymogiem "przeprowadzenia ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą", o jakim mowa w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia wynika bowiem, że lekarz wydaje orzeczenie m.in. na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych oraz dokumentacji medycznej, a takimi wynikami i dokumentami Instytut dysponował. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach tej sprawy nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wskazać jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W związku z tym należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną z urzędu (także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.