II OSK 3811/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. (następcy prawnego A. S.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 17/19 w sprawie ze skarg A. S. i M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 listopada 2018 r. nr WINB-WOA.7721.392.2018.WW w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 17/19 oddalił skargi A. S. i M. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 5 listopada 2018 r. nr WINB-WOA.7721.392.2018.WW w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który go wydał, zasądzenie na rzecz skarżącego należnych mu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na wskazaniu jako adresata zaskarżonej decyzji A. S. (inwestora), podczas gdy inwestor nie jest w stanie wykonać nałożonego na niego obowiązku z powodu braku tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce, co zgodnie z przywołaną normą prawną implikowało obowiązek wskazania jako adresata decyzji o rozbiórce właściciela lub zarządcy nieruchomości, występujących jako kolejne podmioty uprawnione do rozbiórki obiektu w sytuacji, w której rozbiórka ta nie może zostać wykonana przez inwestora; b) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 48 Prawa budowanego poprzez błędną jego wykładnię, opierającą się na przyjęciu poglądu, że inwestor, który samowolnie wzniósł obiekt budowlany legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele związane z rozbiórką, jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający rozbiórce uzyskał pełnomocnictwo do działania w imieniu właściciela nieruchomości w postaci "upoważnienia z dnia 3 grudnia 2015 roku udzielonego przez M. S. jego ojcu A. S. do reprezentowania go " we wszystkich sprawach związanych z działką o numerze [...] znajdującej się na T. oraz do podpisania wszystkich dokumentów związanych z powyższą działką", co doprowadziło do przyjęcia, że wspomniane pełnomocnictwo: - jest "wystarczające do tego by A. S. mógł wejść na teren nieruchomości i wykonać roboty określone w decyzji PINB z 16 lipca 2018 roku", podczas gdy z treści tego upoważnienia nie wynika takie upoważnienie; - nie zostało nigdy odwołane, podczas gdy zarówno M. S., jak też A. S. od początku postępowania jednoznacznie wskazywali na istniejący między nimi konflikt oraz brak porozumienia w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego; a w konsekwencji do uznania w zaskarżonym wyroku, że mimo iż A. S. nie jest właścicielem nieruchomości to decyzja jest wykonalna, gdyż skarżący dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, podczas gdy skarżący nie ma tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, a M. S. odmawia udostępnienia mu nieruchomości w celu wykonania rozbiórki. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W toku postępowania kasacyjnego A. S. zmarł, a w jego miejsce jako następca prawny wstąpiła G. S. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 17 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który podzielił pogląd organów, że adresatem nakazu rozbiórki budynku rekreacyjnego, zlokalizowanego na działce nr [...] km [...] przy ul. [...] w miejscowości T. powinien być inwestor – A. S. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższy przepis wskazuje wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy – Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (zob. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2622/15; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 628/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 52 Prawa budowlanego przyjmując, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Należy podzielić także stanowisko Sądu I instancji, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy adresatem nakazu rozbiórki powinien być inwestor robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny nie dał wiary twierdzeniom skargi kasacyjnej odnośnie konfliktu między inwestorem a właścicielem nieruchomości, na której znajduje się sporny budynek rekreacyjny. Trudno podzielić argumentację, że inwestor nie miał faktycznych i prawnych możliwości wykonania nakazu rozbiórki. Należy bowiem zauważyć, że inwestor wraz z właścicielem nieruchomości wnieśli jedno odwołanie, w którym wskazują na złożenie wniosku o zmianę planu miejscowego, by zalegalizować budynek rekreacyjny. Wskazuje to na ich wspólne działanie w sprawach dotyczących tego obiektu. Tezie o konflikcie między inwestorem a właścicielem nieruchomości przeczy zatem fakt wniesienia przez obu z nich wspólnie odwołania od decyzji organu I instancji, a także udzielenia inwestorowi przez właściciela nieruchomości pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. W pełnomocnictwie z dnia 3 grudnia 2015 r., M. S. upoważnił ojca A. S. do reprezentowania go "we wszystkich sprawach związanych z działką o numerze [...] znajdującej się na T. oraz do podpisania wszystkich dokumentów związanych z powyższą działką". W tym miejscu podzielić należy jednak zarzut skargi kasacyjnej, że nieprawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie tego upoważnienia A. S. mógł wejść na teren nieruchomości i wykonać roboty określone w decyzji PINB w L. z dnia 16 lipca 2018 r. Z treści pełnomocnictwa takie upoważnienie nie wynika. Wspomniane upoważnienie jest jedynie pełnomocnictwem do występowania w sprawach związanych z działką nr [...], nie wynikają z niego żadne dodatkowe uprawnienia w stosunku do wskazanej wyżej nieruchomości ponad te wskazane w jego treści. Błędne stanowisko Sądu w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, stwierdzić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie występuje sytuacja, w której inwestor nie ma możliwości, by wykonać orzeczony nakaz. Tym samym chybione okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwy wybór adresata nakazu rozbiórki i brak możliwości jego wykonania. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).