II OSK 381/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 542/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 16 maja 2022 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 542/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Stowarzyszenia O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 16 maja 2022 r., w przedmiocie warunków zabudowy. Stowarzyszenie O. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) (zwanym w dalszej części Rozporządzeniem), przez zaaprobowanie błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej w dalszej części "u.p.z.p.") przez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy, pomimo braku jakiejkolwiek zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i braku tzw. kontynuacji funkcji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez oddalenie skargi na decyzję ustalającą warunki zabudowy pomimo braku uzbrojenia terenu w konieczne media, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 4 Rozporządzenia, przez błędne wyznaczenie linii zabudowy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, przez zaakceptowanie braku uzasadnienia dla przyjęcia, że wskaźnik nowej zabudowy może nawiązywać do tylko jednego z dwóch budynków, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 7 Rozporządzenia przez zaaprobowanie ustalenia wysokości elewacji frontowej, która nie jest ani przedłużeniem krawędzi zabudowy, ani wyliczeniem wynikającym ze średniej wysokości, ani też nie wynika z analizy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 8 Rozporządzenia przez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję, która mówi w analizie o budynku mieszkalnym jednorodzinnym o wysokości jednej kondygnacji, a w decyzji znajduje się zapis: dopuszczalna ilość kondygnacji: maks. 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia przez zaaprobowanie sytuacji, w której wydana przez organ pierwszej instancji decyzja nie posiada załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową, a załączniki nie są podpisane. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i uchylenie decyzji organów drugiej i pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 16 lutego 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce oznaczonej numerem ew. [...]. Jako chybiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do §3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, podczas gdy Sąd Wojewódzki kierując się właściwym rozumieniem tego przepisu słusznie zaakceptował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w niniejszej sprawie uprawnione było poszerzenie obszaru analizy do pięciokrotnej szerokości frontu działki z uwagi na rozproszoną zabudowę pośród terenów rolniczych położonych w okolicy nieruchomości inwestora. Trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki, że przepis §3 ust. 2 Rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, co pozwala na ustalenie większego obszaru analizy w konkretnym przypadku. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się będzie różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej, na terenach wiejskich czy terenach zabudowy rozproszonej. Wyznaczenie zaś granic obszaru analizowanego winno uwzględniać przede wszystkim ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, w aspekcie zachowania ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, wyrok WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2013 r. II SA/Gd 3/13). Uwzględniając powyższe uwarunkowania, Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo w uzasadnieniu wyroku, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz rekreacyjna, a więc zaplanowana przez inwestora lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego kontynuować będzie zastaną już funkcję mieszkaniową na danym terenie, przy czym realizacja tej inwestycji sprzyjać będzie koncentracji zabudowy. W rezultacie uprawnione było wnioskowanie, że w sprawie spełniona została określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanka do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji. Tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut kasacyjny odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nietrafne okazały się również dalsza zarzuty, w których wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z §4, §5 ust 1, §7, §8, §9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia przez niewłaściwą ocenę dotyczącą określenia w decyzji dla planowanej inwestycji: linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, wysokości elewacji frontowej oraz kondygnacji budynku. Tymczasem Sąd Wojewódzki, weryfikując w tym zakresie przedmiotowe decyzje, słusznie zaakcentował, że w Rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do większości wskaźników pozostawiono możliwość odstępstwa od wartości średnich ustalonych w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podstawowym bowiem kryterium oceny legalności odstępstw od wartości średnich jest to, czy odstępstwa te służą realizacji ładu przestrzennego. Stąd też określenie ostatecznych wartości poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest wynikiem prostych wyliczeń matematycznych, ale rezultatem indywidualnych analiz przeprowadzonych przez osobę mającą wiadomości specjalne (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), uwzględniających specyfikę danego zamierzenia inwestycyjnego oraz konkretnych uwarunkowań urbanistycznych i architektonicznych w sąsiedztwie terenu inwestycji. W rozpoznawanej sprawie uprawniony urbanista dokonał wyczerpującej analizy poszczególnych parametrów zabudowy, dokładnie wyjaśniając jakie względy przemawiały za przyjęciem danych wartości. Mając na uwadze ustalenia zawarte w analizie sporządzonej w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki wskazał w sposób wyczerpujący z jakich przyczyn akceptacji podlegały warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu zawarte w decyzji z 16 lutego 2022 r. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła doprowadzić do podważenia oceny Sądu Wojewódzkiego, dokonanej z uwzględnieniem wszystkich uwarunkowań faktycznych i prawnych występujących w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki trafnie przytoczył ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, że wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiedniej, tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 11 października 2022 r. II OSK 1462/21). Bezzasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z §9 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia, podczas gdy Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku prawidłowo stwierdził, iż decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane załączniki, mianowicie załącznik graficzny w formie mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmującej teren, którego wniosek dotyczy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (stosownie do art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz §9 ust. 3 Rozporządzenia) oraz analizę, o której mowa w §3 ust. 1 Rozporządzenia zawierającą część tekstową i graficzną (stosownie do §9 ust. 2 Rozporządzenia). Wszystkie załączniki posiadają informację, że stanowią załączniki do decyzji z 16 lutego 2022 r. i zostały podpisane przez osobę wydającą decyzję. W takiej sytuacji drugorzędne znaczenie miał fakt, że załączniki do decyzji doręczonej stronie skarżącej nie były podpisane, skoro nie różnią się od tych, które znajdują się w aktach. Podobnie nie stanowiło naruszenia §9 ust. 2 Rozporządzenia to, że załącznikiem decyzji uczyniono tekst analizy, a nie same wyniki analizy. Jako chybiony należało uznać również zarzut odnoszący się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. wówczas, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Słusznie Sąd Wojewódzki wskazał, że dokumentacja zgromadzona w aktach potwierdza uzyskanie przez inwestora od operatora sieci elektroenergetycznej warunków technicznych podłączenia przedmiotowej działki do tej sieci oraz od zakładu wodno-kanalizacyjnego warunków przyłączenia jej do sieci wodociągowej, co świadczy o możliwości doprowadzenia do działki inwestycyjnej energii elektrycznej oraz wody. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiadając się w przedmiocie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wyjaśniło, że na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy inwestor nie musi legitymować się umowami z właściwymi jednostkami organizacyjnymi, lecz wystarczy uzyskanie zapewnienia, że umowy co do uzbrojenia terenu zostaną zawarte. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w analizie urbanistyczno-architektonicznej odnotowano, iż tereny sąsiednie są uzbrojone w sieć energetyczną oraz sieć wodociągową, zaś odprowadzanie ścieków następuje w ramach indywidualnych rozwiązań. W tym kontekście należy zauważyć, że szczegółowe rozwiązania w zakresie uzbrojenia terenu inwestycji weryfikowane będą na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego przedwczesne są uwagi autora skargi kasacyjnej odnoszące się do warunków technicznych zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe. Istotna jest również okoliczność, że w decyzji z 16 lutego 2022 r. wyraźnie określono, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych odbywać się ma według projektowanych rozwiązań indywidualnych, przy czym w przypadku odprowadzania ścieków do gruntu należy spełnić wymogi określone w przepisach odrębnych, co oczywiście sprawdzane będzie na kolejnym etapie inwestycyjnym. W decyzji dopuszczono także możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, o ile takie warunki powstaną. W takim stanie sprawy nieskuteczne było negowanie w skardze kasacyjnej spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w sytuacji, gdy zgodność z przepisami odrębnymi zastosowanych przez inwestora rozwiązań w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych badana będzie dopiero przez organ architektoniczno-budowlany w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6