II OSK 380/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 299/22 w sprawie ze skargi D. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2022 r. znak [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 lipca 2022 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 299/22 oddalił skargę D. W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, dalej "WINB" z 31 stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. W. (dalej: "skarżąca") zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego: naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. a) art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 119, 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ I i II instancji w sposób prawidłowy zastosowały ww. przepisy celem przymuszenia skarżącej do przeprowadzenia prac budowlanych określonych w decyzji z 4 września 1998 r., pomimo że forma realizacji ww. prac sprzeciwia się celom art. 66 Prawa budowlanego tj. szybkiemu i efektywnemu usunięciu stanu zagrażającemu życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu mieszkańców budynku; b) art. 189d k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ I i II instancji w trakcie określenia wysokości wymierzonej kary prawidłowo zastosował ww. przepisy, w sytuacji gdy pominięto okoliczności mające znaczenie, w tym w szczególności sytuację życiową i materialną skarżącej, brak wpływu skarżącej na niewykonanie ww. decyzji w terminie, z uwagi na fakt, że od krótkiego okresu jest ona właścicielką rzeczonego lokalu, a decyzja została wydana ponad 22 lata temu, a także sytuacji epidemiologicznej panującej w kraju z uwagi na pandemię Sars-Cov-2 (COVID-19); 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ: a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym w szczególności dowodów załączonych do odwołania skarżącej oraz pominięcie okoliczności wskazanych przez skarżącą, a dotyczących istotnej zmiany stanu faktycznego i prawnego nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w szczególności faktu, że budynek przestał być przedmiotem współwłasności jego mieszkańców w skutek wyodrębnienia odrębnych lokali własnościowych, oraz iż poczyniono w przeciągu ostatnich dwudziestu lat szereg remontów, wskutek których budynek został podłączony do miejskiej sieci grzewczej i z pieca opałowego korzysta wyłącznie właścicielka lokalu nr [...] usytuowanego w górnej kondygnacji budynku, co z przyczyn obiektywnych sprawia, że wykonanie decyzji PINB w L. z 4 września 1998 r., stało się niecelowe i niemożliwe, a jednocześnie nałożenie na odwołującą grzywny w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowej decyzji stało się bezpodstawne i w sposób rażący narusza przepisy obowiązującego prawa; b) art. 80 k.p.a. - poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny, bez oparcia w materiale dowodowym, co miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności w związku z brakiem dokonania przez organ II instancji analizy dowodów pod kątem możliwości wykonania przez skarżącą obowiązków nałożonych decyzją z 4 września 1998 r., do wykonania której miała przymuszać grzywna nałożona postanowieniem z 3 grudnia 2021 r., w sytuacji gdy Skarżąca wskazała obiektywne przyczyny niemożności wykonania rzeczonej decyzji oraz alternatywny sposób jej wykonania; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do WSA w Lublinie. Uwzględniając powyższe skarżąca wniosła: 1. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci dokumentacji zdjęciowej (pieca grzewczego w lokalu A. W. i K. W. oraz pomieszczenia gospodarczego zaadaptowanego na łazienkę w lokalu Skarżącej) na okoliczność warunków technicznych w lokalu A. i K. W., warunków technicznych w lokalu skarżącej, w szczególności zakresu szkody jaka powstanie w jej majątku w wyniku wykonania decyzji z 4 września 1998 r., znak: [...], bezcelowości i przedwczesności decyzji PINB w L. z 3 grudnia 2021 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą grzywny; 2. na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; 3. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że grzywna została wydana celem przymuszenia jej do wykonania decyzji PINB z 4 września 1998 r. zobowiązującej właściciela lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L. do odtworzenia 2 sztuk zamurowanych drzwiczek służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w budynku mieszkalnym na działce gruntu położonej przy ul. [...] w L. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania, zaskarżonym do WSA w Lublinie postanowieniem Lubelski WINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Skarżąca nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem, wskazując, że organ II Instancji dokonał szeregu błędnych ustaleń faktycznych. Skarżąca podkreśliła, że w zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących pominięcia przez organ II instancji wniosków dowodowych zgłoszonych w odwołaniu, jak również dowodów wskazanych na etapie I i II instancji, których treść i okoliczności podważają w sposób zupełny stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśniła, że od momentu wydania decyzji przez PINB w L. (4 września 1998 r.) w sposób istotny uległ zmianie stan techniczny jak i prawny budynku przy ul. [...] w L. Aktualnie budynek jest podłączony do miejskiej sieci grzewczej (wszystkie lokale - w tym lokal nr [...]), a z pieca opałowego korzystają wyłącznie właściciele lokalu nr [...] usytuowanego na górnej kondygnacji budynku - tj. A. W. i K. W. Pozostali właściciele - w tym skarżąca nie mają już pieca opałowego i nie korzystają z szybu kominowego. Mieszkanie A. i K. W. jest podłączone do centralnej sieci miejskiej od 1998 r. wobec tego mieszkańcy lokalu nr [...] również posiadają przez okres grzewczy ciepło z sieci miejskiej do ogrzewania mieszkania, jak również gorąca wodę. Dodatkowo poprzednicy prawni skarżącej przeprowadzili konieczny remont łazienki w rzeczonym lokalu, w trakcie którego doszło do zamurowania drzwi do wybierania sadzy z szybu kominowego. Skarżąca wskazała także, że w lokalu, w którym zgodnie z decyzją z 1998 r. ma zostać odtworzona wyczystka, nie mieszka ona, lecz jej matka, która jest schorowana, aktualnie ma 86 lat. Również w uwagi na powyższą okoliczność, tj. względy rodzinne, stosowanie wobec skarżącej grzywny jest niezasadne. W ocenie skarżącej na obecnym etapie postępowania stosowanie grzywny jest bezcelowe (co narusza art. 119 § 1 u.p.e.a.), a także przedwczesne. Bezcelowe z uwagi na fakt, że wykonanie ww. decyzji jest sprzeczne z art. 66 Prawa budowlanego (zasada szybkości i efektywności usunięcia stanu zagrażającego życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu mieszkańców). Skarżąca wskazała, że do momentu zakończenia prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. (sygn. [...]) nie wykona decyzji sprzed ponad 20 lat, bowiem będzie się to wiązało z poniesieniem przez nią bardzo wysokich kosztów, a nadto będzie sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem każdego z lokali, a także może naruszać aktualne przepisy prawa. Wskazała także, że wykonanie decyzji będzie przedwczesne bowiem nie zostało przeprowadzone pełne postępowanie dowodowe - w szczególności nie został przeprowadzony dowód z opinii biegłego z zakresu kominiarstwa, który oceni, czy w aktualnym stanie technicznym budynku (po przeprowadzonych remontach), w świetle aktualnych przepisów prawa budowlanego i środowiskowego dopuszczalna jest realizacja prac budowlanych w formie wskazanej w decyzji z 4 września 1998 r. oraz czy odtworzenie rzeczonych wyczystek w mieszkaniu skarżącej nie będzie stanowiło zagrożenia dla mieszkańców budynku przy ul. [...] w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOiSA). Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z 4 września 1998r. na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. - dalej jako: "Prawo budowlane") Kierownik Urzędu Rejonowego w L. nałożył na Z. F. jako współwłaściciela budynku mieszkalnego położnego w L. przy ul. [...] obowiązek odtworzenia w zajmowanym przez niego lokalu nr [...] dwóch sztuk zamurowanych drzwiczek służących (tzw. wyczystki) do wybierania sadzy z przewodów kominowych. Tytuł wykonawczy z uwagi na niewykonanie przez niego w/w obowiązku wystawiono 19 lipca 2021r. wobec jego spadkobierczyni skarżącej D. W. Okolicznością bezsporną jest, że mimo wystawienia tytułu wykonawczego skarżąca D. W. nie wykonała w/w obowiązku. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w L. na podstawie art.119,121 § 2 i 4 i art.122 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 1438; dalej " u.p.e.a.") postanowieniem z 3 grudnia 2021r. nałożył na D. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7000,00zł, które to postanowienie zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej oraz postawionych zarzutów, zakwestionowano w niej dokonaną przez Sąd I instancji ocenę wystąpienia przesłanki nałożenia grzywny w celu przymuszenia – uchylania się przez zobowiązaną skarżącą kasacyjnie od wykonania obowiązku określonego decyzją z 1998r., ponieważ zdaniem skarżącej wykonanie prac opisanych w tej decyzji jest bezcelowe i przedwczesne z uwagi na nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego na okoliczność czy w obecnym stanie technicznym budynku, po przeprowadzonych remontach dopuszczalna jest realizacja wyczystki w lokalu skarżącej. Z tym stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Postępowanie egzekucyjne ma charakter wykonawczy względem uprzednio powstałego obowiązku. Jego celem jest doprowadzenie do realizacji obowiązku, a nie samo w sobie wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu. Z uwagi na stricte wykonawczy charakter tego postępowania, spodziewanego rezultatu nie mogła odnieść przywoływana w skardze kasacyjnej okoliczność zmiany stanu prawnego ani faktycznego polegająca na tym, że aktualnie budynek podłączony jest do miejskiej sieci grzewczej i z pieca opałowego korzystają wyłącznie właściciele lokalu nr [...] usytuowanego na górnej kondygnacji budynku , a pozostali właściciele w tym skarżąca nie ma już pieca opałowego i nie korzysta z szybu kominowego. Skarżąca podnosi także, ż przeprowadziła konieczny remont łazienki w trakcie, którego doszło do zamurowania drzwiczek do wybierania sadzy z szybu kominowego. Wszystko to czyni w jej ocenie decyzję niewykonalną i sprzeczną z zasadami współżycia społecznego. Jednak stwierdzić należy, że dopóki w obrocie prawnym istnieje skonkretyzowany obowiązek, który nie jest wykonywany w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany, dopóty prowadzenie postępowania egzekucyjnego z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. jest obowiązkowe. W postępowaniu egzekucyjnym nie dokonuje się merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również i sąd administracyjny w ramach kontroli legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie może dokonywać badania i oceny prawidłowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowaniu w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia chybiona jest argumentacja kwestionująca zasadność wykonania nałożonego obowiązku jeśli wynika on z decyzji ostatecznej i egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja będąca podstawą wydania tytułu wykonawczego w tej sprawie, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi, że z jej wniosku toczy się postępowanie w trybie art.155 k.p.a. o zmianę decyzji z 4 września 1998r. jednak z urzędu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu(NSA) wiadomym jest, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (WINB w Lublinie) decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany na podstawie art.155 k.p.a. w/w ostatecznej decyzji 4 września 1998r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 lutego 2023 r. w sprawie II SA/Lu 732/22 oddalił skargę D. W. na w/w decyzję WINB w Lublinie. Z kolei postanowieniem z 18 lipca 2023r. NSA w sprawie II OSK 2029/23 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 732/22. Egzekwowany obowiązek jest wobec tego wymagalny. W konsekwencji w całości należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zmiany faktyczne (podłączenie budynku do miejskiej sieci grzewczej) i prawne (ustanowienie odrębnej własności lokali) dotyczące spornego budynku nie mają znaczenia w toku postępowania egzekucyjnego, przy wymierzaniu grzywny. Są to okoliczności, które mogą być brane pod uwagę w postępowaniu dotyczącym wydanej decyzji z 4 września 1998r. (np. w przedmiocie jej zmiany). W postępowaniu egzekucyjnym organ nie bada, czy zachodzą obecnie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego – wszelkie argumenty skarżącej dotyczące naruszenia tego przepisu nie podlegają uwzględnieniu w toku niniejszego postępowania. Jak podkreślono w wyroku NSA z 19 października 2017r., II OSK 233/16 (CBOiSA) celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. art. 119, 121 § 1, 2 i 4 u.p.e.a. a także zarzut naruszenia art. 77 § 1, art.7 i art.80 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie okoliczności niezbędne dla dokonania oceny zgodności z prawem kontrolowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostały należycie wyjaśnione. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich istotnych kwestii prawnych i faktycznych związanych z wydaniem zaskarżonego postanowienia. Nie jest uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 189 d k.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a. Pomijając już fakt, że zarzut ten sformułowany jest nieprecyzyjne, ponieważ regulacja zawarta w art.189 d k.p.a. składa się z kilku punktów, to stwierdzić należy, że nie ma ona zastosowania w niniejszej sprawie. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego. Można uniknąć jej zapłaty w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 u.p.e.a.), a po drugie na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wskazanego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie w trybie art.106 § 3 p.p.s.a. dowodu w postaci dokumentacji zdjęciowej pieca grzewczego w lokalu A. W. i K. W. (następcy prawni H. M.) oraz pomieszczenia gospodarczego zaadaptowanego na łazienkę w lokalu skarżącej na okoliczność bezcelowości i przedwczesności decyzji z 3 12.2021r. w przedmiocie nałożenia grzywny na skarżącą. Wyjaśnić należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy jak chce tego skarżąca kasacyjnie W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że zawnioskowany dowód nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do zasadności nałożonej na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku odtworzenia drzwiczek służących wybieraniu sadzy z przewodów kominowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym wynikającego z tytułu wykonawczego wystawionego wobec skarżącej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.