II OSK 3787/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1602/16 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1602/16 oddalił skargę skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej skarżąca) na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. z [...] lutego 2015 r. nr [...], ustalającą opłatę w wysokości dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji 1,4273 ha gruntów leśnych stanowiących część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...], niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz umarzającą postępowanie w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], gmina [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, przedmiotowe działki bezspornie powinny być użytkowane jako las. Tymczasem, pomimo braku decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, skarżąca usunęła roślinność leśną rosnącą na działkach nr [...] i nr [...] oraz przystąpiła do eksploatacji złoża piasku, co oznacza, że rozpoczęła inne niż leśne użytkowanie gruntów leśnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzono, że udzielenie koncesji przyznaje wnioskodawcy prawo do eksploatacji kopalin, lecz po spełnieniu warunków, wynikających z przepisów prawa. W szczególności, koncesja nie zastępuje zgody na wyłączenie gruntów z produkcji. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 909 - zwanej dalej: "uogrl") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wskazuje w sposób jednoznaczny, iż brak podstaw do naliczania wobec skarżącej opłaty w wysokości dwukrotnej, którą to stanowi ten przepis; b) art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm. – zwanej dalej: "Pgg") poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z ich treści wprost wynika, że uzyskanie koncesji uprawnia dany podmiot do prowadzenia działalności w niej wskazanej, a jeszcze przed podjęciem tej decyzji organ jest zobowiązany do tego by zweryfikować to, czy podejmowane czynności będą zgodne z warunkami wskazanymi w odrębnych przepisach prawa. 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "Ppsa") poprzez nieuwzględnienie skargi złożonej przez skarżącą, mimo naruszenia przez organ administracyjny również przepisów art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art, 77 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa. Decyzją z [...] grudnia 2009 r., Starosta T. bowiem udzielił dla skarżącej na obszar obejmujący działki numer: [...] i [...] w m. [...], gm. [...] koncesji na wydobycie kopalin, co oznaczało zgodnie z obowiązującymi przepisami zgodę na prowadzenie w tym zakresie działalności na tym terenie, a mimo tego, jak również wbrew obowiązującej zasadzie, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do instytucji państwowych została podjęta decyzja o nałożeniu na skarżącą dodatkowych dyscyplinujących ją obowiązków i to dopiero po zezwoleniu jej na prowadzeniu wyżej wskazanej działalności. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Bezzasadne są oba zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji, uzyskanie koncesji w trybie Prawa geologicznego i górniczego nie może zastępować decyzji o zezwoleniu na wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. Żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje związania organów właściwych do udzielania zezwoleń na wyłączenie gruntów z produkcji decyzją o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin ani warunkami, na jakich ta koncesja została udzielona. Stanowisko to potwierdzał obowiązujący w dacie wydania koncesji - art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologicznego i górniczego stanowiąc, że udzielenie koncesji nie narusza wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Przedmiot rozstrzygnięcia w decyzji o przyznaniu koncesji jest diametralnie odmienny od zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Tym samym istnienie w obrocie prawnym koncesji nie ma znaczenia dla dopuszczalności zastosowania art. 28 ust. 1 uogrl. Natomiast wskazane w skardze kasacyjnej art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 5 Pgg w ogóle nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ koncesja (decyzja Starosty T. z [...] grudnia 2009 r. znak: [...]) została wydana przed wejściem w życie tej ustawy (1 stycznia 2012 r.), a zgodnie z art. 205 ust. 4 Pgg do koncesji udzielonych przed wejściem tej ustawy w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. 3.4. W świetle powyższego nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c Ppsa i art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 107 § 3 Kpa. Okoliczność usunięcia roślinności leśnej na działkach nr [...] i nr [...] oraz przystąpienia do eksploatacji złoża piasku jest bezsporna i istnienie w obrocie prawnym ww. koncesji nie miało jakiegokolwiek znaczenia dla ustalenia opłat z tytułu dokonanego bez uprzedniej zgody wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.