II OSK 3780/18

Dnia 26 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: referent stażysta A. T. po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2757/15 w sprawie ze skargi R. Z. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2757/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. Z. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 17 czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały S. Izby Aptekarskiej z 28 kwietnia 2015 r., nr ... oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania. Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które w niej zostały podniesione. Sąd stwierdził bowiem, że zarówno zaskarżona uchwała, jak i uchwała organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, a akt administracyjny dotknięty taką wadą jest nieważny (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Sąd argumentował, że w rozpoznawanej sprawie na wniosek Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K. z dnia 23 kwietnia 2015 r. o wydanie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz stwierdzenie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na kierownika (skarżący), S. Izba Aptekarska uchwałą z dnia 28 kwietnia 2015 r. nr ...: (1) postanowiła zaopiniować pozytywnie wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, (2) stwierdziła, że kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Naczelna Rada Aptekarska uchwałą (postanowieniem) z dnia 17 czerwca 2015 r. postanowiła utrzymać w mocy zaskarżoną w pkt 2 uchwałę (postanowienie) S. Izby Aptekarskiej z dnia 28 kwietnia 2015 r. Organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, zdaniem Sądu, wskazany przepis znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80). W ocenie Sądu, sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego zatem sam w sobie nie wyznacza kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie o wydanie lub cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, albo stwierdzenia, że kandydat na kierownika apteki ogólnodostępnej nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Kompetencja w tym zakresie musi wynikać z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed podjęciem decyzji w ww. zakresie. W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego, przepisami wyznaczającymi kompetencję organów samorządu aptekarskiego w ww. zakresie nie są te wskazane w uchwale S. Izby Aptekarskiej ani wskazane w uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej, a mianowicie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz 38 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich a także art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego. Wyżej wymienione przepisy stanowią bowiem normy, które statuują jedynie ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu oraz współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Te ogólne uprawnienia nie stwarzają jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a z art. 99 ust. 1 lub 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro w obowiązującym stanie prawnym brak jest materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, to S. Izba Aptekarska w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania uchwały (postanowienia) w trybie art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że taka uchwała (postanowienie) wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. Również uchwała (postanowienie) Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę S. Izby Aptekarskiej. Z tego też względu Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność. Sąd wskazał przy tym, że nie budzą wątpliwości kompetencje samorządu aptekarskiego do wydawania opinii określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zawierają upoważnienie dla tego samorządu do "wydawania opinii" w przedmiocie udzielania i cofania zezwoleń (koncesji) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznacza to, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki - podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W skardze kasacyjnej Naczelna Rada Aptekarska zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 99 ust. 1 i 2 oraz art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.) w zw. z art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego w sprawie udzielania bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki; 2) art. 7 ust. 1 pkt 5, art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm.) w zw. z art. 106 § 1 i § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania; 2) art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest niedopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Artykuł 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu określa rodzaje skarg na działalnie, bezczynność, przewlekłość wykonywania administracji publicznej. Zakres ten może zostać rozszerzony przepisami ustaw szczególnych (art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dla ustalenia granic dopuszczalności skargi w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem ma charakter zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej i poprzedzającej uchwały S. Izby Adwokackiej. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywiódł, że zaskarżona uchwała nie została podjęta na podstawie art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i z tego względu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i uchwały ją poprzedzającej. Wymaga jednak uwzględnienia regulacja prawna przyjęta w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwał (Dz.U. z 2014 r. poz. 1429). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 7 "Zadanie określone w ust. 1 samorząd aptekarski wykonuje w szczególności przez: wydanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni". Według art. 29 pkt 5 "Okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności: wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uregulowana "w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich norma kompetencyjna uprawniająca do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie jest wystarczającym powodem do przyjęcia, że przepis prawa uzależnia wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia od uzyskania opinii samorządu aptekarskiego. Takiego stanowiska nie uzasadnia również treść art. 29 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, który daje okręgowej radzie aptekarskiej umocowanie do prowadzenia bieżących spraw izby aptekarskiej. Podkreślenia wymaga, że przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia – poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Jednakże przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie uzależniają wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Wprawdzie jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 ustawy Prawo farmaceutyczne), jednakże współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem uzyskania opinii w każdej sprawie. Również z art. 99 ust. 2 Prawa farmaceutycznego nie wynika, by orzekanie o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny. (...) opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego prowadzącego postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2018 r., II GSK 3914/16). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko przyjęte w ww. wyroku. Uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej i poprzedzająca ją uchwała S. Izby Aptekarskiej nie jest uchwała podejmowaną w trybie współdziałania z Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym w K., a jest jedynie dowodem w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W pełni podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. co do mocy dowodowej. Taka kwalifikacja charakteru prawnego uchwały organów samorządu aptekarskiego wyłącza dopuszczalność zaskarżenia skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga była niedopuszczalna, wystąpiła przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczona w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu na podstawie art. 189 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie wpisu od skargi.