II OSK 374/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2991/17 w sprawie ze skargi P.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...]2017 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2991/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę P.S. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] 2017 r. znak [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 1 marca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie (dalej PPIS) zwrócił się do skarżącego o stawienie się w NZOZ P. L. R. "[...]" w L. wraz z małoletnim dzieckiem, w celu poddania go szczepieniom ochronnym. Z uwagi na brak reakcji skarżącego, upomnieniem z 21 marca 2016 r. PPIS wezwał skarżącego do wykonania ww. obowiązku w ciągu siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie (dalej LPWIS) postanowieniem z dnia [...]2017 r., nr [...]nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości 500,00 zł, w celu przymuszenia z powodu uchylania się od obowiązku poddania małoletniego syna L.S. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...]2016 r. Równocześnie LPWIS wezwał skarżącego do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty jej doręczenia, a także do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie do 31 marca 2018 r. Organ wydał powyższe postanowienie na podstawie art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 1, art. 26 § 1, art. 64 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.). Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego, Minister Zdrowia (dalej Minister), postanowieniem z dnia [...] 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] 2017 r. Minister wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. W ocenie Ministra postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Organ przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącego co do naruszenia przez LPWIS art. 156 § 1 pkt 5, art. 124 § 2 k.p.a., a także art. 33 pkt 9 oraz art. 119 § 1, art. 29 § 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. Zobowiązany nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i pismem z 21 listopada 2017 r. złożył skargę do WSA, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia LPWIS oraz postanowienia Ministra oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając w dniu 20 grudnia 2017 r. na ww. skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ stwierdził, że w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. Rozpoznając sprawę WSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem L.S. (urodzonym [...] 2014 r.), a więc na skarżącym spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866, dalej ustawa o zapobieganiu zakażeniom). Jednocześnie WSA wskazał, że zgodnie z aktami sprawy, skarżący nie poddał małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny był w pełni upoważniony do zastosowania środka egzekucyjnego. Tym samym formułowany przez skarżącego zarzut działania przez organy sanitarne niezgodnie z art. 119 i nast. u.p.e.a., a przez to naruszenia określonych przepisów został uznany za niezasadny. Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i mając na uwadze zarzuty skarżącego Sąd wziął po uwagę także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o zapobieganiu zakażeniom z którego wynika, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią. Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu zakażeniom zamieszczone w rozdziale IV ustawy – poświęcone szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 tej ustawy wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest przy tym prowadzone w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z treści art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy o zapobieganiu zakażeniom nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. W tym więc kontekście twierdzenie skarżącego o niewykonalności nałożonego na niego obowiązku, a przez to o nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia LPWIS ze względu na art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., są logicznie sprzeczne z treścią ustawy i jako takie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawowy obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym i czynności składające się na realizację tego obowiązku znalazły rozwinięcie w przepisach wykonawczych do ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086 ze zm., dalej: rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów. W konsekwencji WSA stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się skarżącego wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w określonym podmiocie leczniczym. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka, a w efekcie tego dziecko nie otrzymało szczepionki zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (PSO). Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Nie może zatem być wątpliwości, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. W konsekwencji WSA stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącego, wymagał bezwzględnego wykonania. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają przepisów ani prawa materialnego, ani procesowego – tj. przepisów dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Odnosząc się do kwestii właściwości organów, tj. art. 20 § 1 i art. 29 § 1 u.p.e.a., zdaniem WSA, brak był podstaw do uznania, że Wojewoda nie mógł przekazać temu organowi w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Tak samo zarzut naruszenia art. 31 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie. W demokratycznym państwie prawnym zarówno dobro dziecka, jak i interes społeczny jednoznacznie wymagają, aby rodzice dziecka korzystali z osiągnięć współczesnej medycyny w sposób wolny od ideologicznych uprzedzeń i dobrowolnie poddawali dziecko szczepieniom ochronnym m.in. po to, by uniknąć stosowania przez organy państwa przymusu dla wykonania tego obowiązku, nakazanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, i równocześnie, by chronić prawa dziecka, których ochronę zapewnia Rzeczpospolita Polska - art. 72 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej P.S., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 24 lipca 2017 r. w całości zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zakażeniom przez jego błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, że nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, podczas gdy wykonanie badania kwalifikacyjnego wykluczającego przeciwwskazania do szczenienia warunkuje wykonanie szczepienia ochronnego, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku zarzutu dotyczącego naruszenia art. 122 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., polegającego na pominięciu przez organ stanu faktycznego sprawy i ograniczeniu się jedynie do przytoczenia podstawy prawnej nałożonej grzywny. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym dwóch zarzutów nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjnie nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. Sąd kasacyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez WSA w ślad za organami obu instancji. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że skarżący, będąc pełnoprawnym opiekunem małoletniego, nie wypełnił obowiązku poddania syna szczepieniom ochronnym, co spowodowało konieczność wszczęcia względem niego administracyjnego postępowania egzekucyjnego, w którym doszło do wymierzenia mu grzywny w celu przymuszenia do realizacji tego obowiązku. Formułując zarzut naruszenia art. 17 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji błędne przyjęcie, że badanie kwalifikacyjne stanowi przesłankę, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na istnienie obowiązku poddania małoletniego badaniu kwalifikacyjnemu, a szczepieniu dopiero wówczas, gdy badanie to wykluczy przeciwwskazania do jego wykonania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w taki właśnie sposób trzeba odczytywać treść uzasadnienia wyroku sądu I instancji, który stwierdził wyraźnie, że lekarskie badanie kwalifikacyjne jest prowadzone celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania szczepienia ochronnego. Kolejne zdanie uzasadnienia wyroku sądu I instancji - zdaje się, że na bazie którego sformułowano zarzut kasacyjny - zostało wypowiedziane w kontekście postawionego w skardze zarzutu dotyczącego niewykonalności nałożonego na skarżącego kasacyjnie obowiązku. Nawet gdyby uznać, jak przyjęto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że sformułowanie użyte przez WSA jest zbyt daleko idące, to nie przeczy to treści zacytowanych przez sąd I instancji przepisów art. 17 ust. 2, 3 i 4 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, ani też nie miało ono jakiegokolwiek przełożenia na ocenę zastosowania w stosunku do skarżącego kasacyjnie przepisów tej ustawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi zarzut kasacyjny naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 122 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 u.p.e.a. Zarówno w ramach samej podstawy kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia nie wskazano dokładnie, jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte przez WSA przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem postanowienia z dnia [...]2017 r. Jak zostało to już powyżej wskazane, stan faktyczny niniejszej sprawy nie wydaje się skomplikowany. Obejmuje on swoim zasięgiem zaniechanie, jakiego dopuścił się skarżący kasacyjnie względem swojego dziecka w poddaniu go obowiązkowym szczepieniom ochronnym. WSA podzielił w tej materii ustalenia faktyczne organów obu instancji, które wyraźnie wskazały na brak stawienia się skarżącego z dzieckiem na wyznaczony termin szczepienia, a następnie brak reakcji na skierowane upomnienie, wzywające do realizacji obowiązku. Ewentualna zmiana nastawienia skarżącego kasacyjnie i chęć poddania dziecka szczepieniom nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego wyroku. Będzie ona miała natomiast znaczenie z perspektywy dalszego kontynuowania względem niego postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.