II OSK 368/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1858/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 maja 2023 r., znak: O/ŁO.Z-3.4351.351.2022.7.VK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1858/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. i uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Stosownie do treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Sąd wskazał, że względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym mieszczą się w przesłance interesu społecznego i powinny być uwzględnione przez zarządcę drogi przy dokonywaniu uzgodnienia na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). W ocenie Sądu organ administracji nie przedstawił dostatecznego uzasadnienia, co do celowości oddalenia inwestycji na odległość co najmniej 43 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Nie wykazał, że przedłożona do uzgodnienia lokalizacja inwestycji, zgodna z ustawowym parametrem, zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Hipotetyczność zaistnienia zdarzenia nagłego i - co do zasady - nieprzewidywalnego, mogącego zagrozić stabilności wieży, nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przyczyny, które mogą stanowić uzasadnienie dla odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, spełniającego wymogi określone w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, muszą znajdować swoje źródło w realiach konkretnego postępowania uzgodnieniowego. Konieczność odsunięcia planowanego obiektu telekomunikacyjnego od jezdni na odległość większą, niż dopuszczona przez ustawę, musi znajdować swoje oparcie w rzeczowej analizie, poprzedzonej obiektywnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych, a jednocześnie być efektem wyważenia interesu publicznego oraz. interesu indywidualnego - tj. inwestora. Przedmiotem uzgodnienia była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej RDM0004A wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Przeznaczony pod realizację planowanego zamierzenia teren, ograniczony nieprzekraczalną linią zabudowy, jest usytuowany w odległości ok. 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej oraz w odległości ok. 28 m od krawędzi jezdni planowanej obwodnicy miasta R.. Planowana wysokość masztu antenowego wynosi 43 m. Spór w sprawie sprowadzał się do ustalenia odległości od drogi publicznej w jakiej mógłby zostać posadowiony obiekt. W ocenie organu obiekt powinien być usytuowany w odległości co najmniej równej wysokości wieży, licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - które określa tabela. Ustawodawca pozostawił zarządcy drogi luz decyzyjny i dał możliwość ustalenia, że w określonych okolicznościach celowe jest usytuowanie obiektu budowlanego w odległości większej niż minimalna, od zewnętrznej krawędzi jezdni. Bezsporne jest, że planowana inwestycja spełnia wymóg usytuowania w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, realizując swoje ustawowe obowiązki, zasadność usytuowania przedmiotowej wieży od krawędzi jezdni w odległości co najmniej równej wysokości masztu antenowego opierał na możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej, wywołanej potencjalnym przewróceniem się. W ocenie Sądu arbitralne stwierdzenie przez zarządcę drogi, że odległość planowanego obiektu będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie znajduje odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy, a rozstrzygnięcie organu oparte jest na sytuacjach hipotetycznych i abstrakcyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."), zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - art. 43 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że "przyjęcie przez ustawodawcę określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych minimalnych odległości pozwala przyjąć, że zostały one co do zasady uznane za wystarczające, m. in. w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego" oraz przyjęcie, że "względy bezpiecznego lokalizowania obiektu w stosunku do drogi, co do zasady powinny odnosić się do charakterystyki (właściwości) obiektu budowlanego oraz jego zwykłej eksploatacji. Powoływanie się na możliwą katastrofę budowlaną nie mogło być jedynym i wyłącznym argumentem będącym podstawą zwiększania odległości obiektu od drogi. Jest to bowiem argumentacja sprowadzająca się do zjawisk nadzwyczajnych, które zasadniczo nie występują, a jednocześnie jej użycie możliwe jest zawsze i w odniesieniu do każdego obiektu", w sytuacji gdy przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozostawia ocenie organu czy przy danym zamierzeniu inwestycyjnym zachowane zostaną zasady bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, określając jedynie standardy minimalnych odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi drogi, zaś uznanie czy odległość minimalna jest wystarczająca pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi, a argumentacja przedstawiona w treści decyzji uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ, przy czym skarżąca spółka nie podważyła ustalonej przez organ specjalistyczny, tj. zarządcę drogi, istotnej okoliczności faktyczno-prawnej jaką jest możliwość przewrócenia się stacji bazowej w razie ekstremalnie negatywnych warunków atmosferycznych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż: - organ nie wykazał, że przedłożona do uzgodnienia lokalizacja inwestycji, zgodna z ustawowym parametrem, zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie przedstawił jednak dostatecznego uzasadnienia, co do celowości oddalenia inwestycji na odległość co najmniej 43 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej; - arbitralne stwierdzenie przez zarządcę drogi, że odległość planowanego obiektu będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie znajduje odzwierciedlenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy, a rozstrzygnięcie organu oparte jest na sytuacjach hipotetycznych i abstrakcyjnych, w sytuacji gdy organ szeroko przedstawił powody, dla których odmówił uzgodnienia decyzji (str. 7 i 8 oraz n. postanowienia) akcentując, że najważniejszym czynnikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony drogi przed potencjalnymi zdarzeniami związanymi z eksploatacją stacji bazowej, bez względu na uwarunkowania techniczne obiektu organ ma obowiązek ochraniać drogę i jej użytkowników, a zatem podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o potencjalną możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej związanej z anomaliami pogodowymi, która może oddziaływać na drogę jest wypełnieniem wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym nie doszło do naruszenia przez organ w/w przepisów procesowych, a skarga powinna zostać oddalona jako niezasadna; - art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania przez organ. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej na terenie zlokalizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] oraz obszaru planowanej inwestycji miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [..] oraz drogi krajowej Nr [...]. Projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej wskazana w załączniku graficznym do projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zlokalizowana jest na działce nr [..], obręb R., położonej przy ul. B. w R. W rozpoznawanej sprawie uzgodnienie miało być realizowane w odniesieniu do drogi krajowej. Planowana stacja bazowa ma wysokość 43 m. Planowany obiekt ma być usytuowany w odległości ok. 33 m od zewnętrznej krawędzi jezdni krajowej oraz odległości ok. 28 m od krawędzi jezdni głównej planowanej obwodnicy miasta R. oraz ok. 10 m od zewnętrznej krawędzi dodatkowej jezdni, usytuowanej w granicach pasa drogowego planowanej obwodnicy. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1557/22, że "(...) zawarte w treści rozpatrywanego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 156/16). Oznacza on, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, że celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (wyroki NSA z: 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19, 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1582/19, 19 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2081/19)." Ponadto podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że występujące obecnie nagłe zdarzenia klimatyczne i anomalie pogodowe uzasadniają stanowisko co do zastosowanej reguły minimalnej odległości obiektu co najmniej równej jego wysokości. Uzgodnienie zarządcy drogi ma charakter uznaniowy, o ile zachowano odległość minimalną, ponieważ sferze uznania pozostawiono rozstrzygnięcie, czy odległość ta jest wystarczająca, czy też należy przyjąć odległość większą, lecz za każdym razem w oparciu o kryteria nawiązujące do wymogów ochrony dróg oraz okoliczności konkretnej sprawy (tak wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1376/18). Wybór rozstrzygnięcia powinien być uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku; co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży antenowej 43 m. Z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu (katastrofa budowlana) nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na ww. drodze. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości nie mniejszej niż zakładana wysokość masztu, a optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej. Skoro zatem w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalna była odmowa uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na zagrożenie proponowanych rozwiązań dla bezpieczeństwa ruchu, to Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 p.p.s.a, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.