II OSK 359/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 1244/21 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2021 r. nr WINB-WOP.7722.49.2021.PJ w przedmiocie wstrzymania budowy budynku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 5 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 1244/21, oddalił skargę E. M. (skarżący) na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (WINB) z 23 lipca 2021 r., nr WINB-WOP.7722.49.2021.PJ w przedmiocie wstrzymania budowy budynku. Powyższym postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z 7 czerwca 2021 r., znak: PINB.441.6.2021.WP, wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Pr.bud."), wstrzymujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego niepodpiwniczonego z poddaszem użytkowym o wym. 6,17 m x 6,35 m i wysokości do 2,5 mierzonej od poziomu gruntu do okapu, wyposażonego w dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej kryty blachodachówką, oznaczonego nr 1 na mapie terenu stanowiącej załącznik do postanowienia, wraz z dobudowanym do niego od strony frontowej gankiem (wiatrołapem) o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,33 m x 1,80 m i wysokości od 2,14 do 2,71 m, składającym się z trzech ścian, na posadzce betonowej z zadaszeniem z poliwęglanu, oraz z wykonanym zadaszeniem z przykryciem poliwęglanu konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,80 m x 5,80 m x wys. 2,5 m przytwierdzonym z jednej strony do ściany budynku, z drugiej wspartym na dwóch słupach drewnianych, który wybudowano na działce o nr geod. [...] w miejscowości [...] bez wymaganego zgłoszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że norma ta będzie miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy inwestor zrealizował budynek w sposób zgodny ze zgłoszeniem (względnie z nieistotnymi odstępstwami), w późniejszym okresie jedynie ocieplił budynek oraz dostawił dodatkowe elementy drugorzędne i pomocnicze; b) art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzenie w czasie kontroli nadzoru budowlanego wykonania robót "istotnie" odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia, wskazuje na zamiar obejścia prawa i uprawnia do zastosowania trybu legalizacyjnego; tymczasem ww. przepis nie przewiduje domniemania takiego zamiaru, nie zawiera pojęcia "jednoznacznego naruszenia przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu", nie określa przesłanek jakie odstępstwa od dokonanego zgłoszenia powodują, że budynek należy uznać za wykonany bez zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, a także nie określa czasu jaki upłynąć powinien pomiędzy wykonaniem budynku a wykonaniem dodatkowych elementów oraz jego ociepleniem, aby przyjąć, że nie ma miejsca obejście prawa w tym zakresie; c) art. 30 ust. 2a Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący wykonał budynek niezgodnie z treścią zgłoszenia (z uwagi na brak wskazania w zgłoszeniu otworu okiennego na poddaszu oraz przeszklonych drzwi w ścianie szczytowej), podczas gdy do zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej przedstawia się szkice i rysunki oraz opis (na udostępnianych przez organ budowlany gotowych wzorach) na których takich elementów jak lokalizacja okien i ich wymiary się nie nanosi; d) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) Pr.bud., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie niezdefiniowanego w przepisach prawa budowlanego pojęcia budowy w "jednym okresie czasu", podczas gdy przepisy budowlane nie precyzują okresu czasu, który powinien upłynąć pomiędzy wykonaniem budynku, a jego ociepleniem, aby zastosowanie miała norma art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c) ww. ustawy; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez sąd meriti, że organ prawidłowo przyjął inny zamiar inwestora przy dokonywaniu zgłoszenia robót budowlanych niż wskazany w zgłoszeniu; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez sąd meriti, że organ prawidłowo uznał, że wzniesienie budynku oraz ocieplenie budynku nie nastąpiło w jednym czasie; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, obejmujących przyjęcie, że powierzchnia obiektów pomocniczych do budynku objętego zgłoszeniem przez inwestora, takich jak pomieszczenie gospodarcze, wlicza się do powierzchni zabudowy, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że wzniesiony budynek przekracza dopuszczalną powierzchnię zabudowy wynoszącą 35 m2; d) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie istotnych okoliczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez sąd meriti, że budynek objęty przedmiotowym postępowaniem nie ma charakteru wolnostojącego, a pomieszczenie gospodarcze stanowi integralną część budynku objętego zgłoszeniem; e) art. 9 oraz 11 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i brak należytego, wyczerpującego uzasadnienia wyroku oraz brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się sąd meriti, ponieważ sąd nie wskazał, czy wykonanie okna na poddaszu oraz przeszklonych drzwi w ścianie szczytowej stanowi odstępstwo od treści zgłoszenia uzasadniające tryb naprawczy, legalizacyjny, czy też jest odstępstwem nieistotnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że jako najdalej idący zarzut podniesione zostało naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku sądu I instancji zawiera jednak wszystkie wymagane elementy, stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy, a wyrażone stanowisko jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku wymaganej kontroli instancyjnej. Uzasadnienie wyroku, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie musi zawierać szczegółowego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, które zawarte zostały w skardze. Dla wypełnienia obowiązku zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprawy wystarczające jest bowiem zawarcie rozważań odnoszących się do istoty danej sprawy (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2025 r., sygn. I FSK 852/22, LEX nr 3904519). Tym samym podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że sąd I instancji nie wskazał czy wykonanie okna na poddaszu oraz przeszklonych drzwi w ścianie szczytowej stanowi odstępstwo od treści zgłoszenia uzasadniające tryb naprawczy, legalizacyjny, czy też jest odstępstwem nieistotnym, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność ta z uwagi na inne stwierdzone nieprawidłowości nie była w niniejszej sprawie przesądzająca. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu dochodzi, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2025 r., sygn. III OSK 3068/23, LEX nr 3856210). W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 7a § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. W toku prowadzonego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, jak również zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. wskazać trzeba, że zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. nie dotyczy wątpliwości odnośnie do stanu faktycznego sprawy, ale wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej (zob. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. II OSK 1526/18, LEX nr 3090251). Skarżący w ramach tego zarzutu nietrafnie wobec tego podnosi, że dokonano błędnych ustaleń faktycznych, skutkujących bezpodstawnym uznaniem przez sąd, że budynek objęty przedmiotowym postępowaniem nie ma charakteru wolnostojącego, a pomieszczenie gospodarcze stanowi integralną cześć budynku objętego zgłoszeniem. Dalej wskazać trzeba, że na gruncie postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, jak i nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były w istocie bezsporne, spór dotyczył jedynie kwalifikacji prawnej ustalonych faktów. Rozpoczęcie robót budowlanych powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 Pr.bud. Jedynie część budów i innych robót budowlanych zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia – ich katalog zawierają przepisy art. 29 – 31 Pr.bud. Stosownie zaś do treści art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jednocześnie wskazać trzeba, że samowola budowlana, o której mowa w art. 48 Pr.Bud, nie musi dotyczyć całego obiektu budowlanego, a może dotyczyć tylko jego części (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 2248/21, Legalis nr 3093611). W analizowanej sprawie skarżący dokonał zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2, ale faktycznie zrealizował budynek o większej powierzchni, na którą składają się: powierzchnia bryły głównej z ociepleniem (6,35 x 6,17 = 39,18 m2), powierzchnia wiatrołapu (2,33 m x 1,80 m = 4,19 m2), powierzchnia pomieszczenia gospodarczego (1,32 m x 5,87 m = 7,75 m2) - co daje łącznie powierzchnię zabudowy 51,12 m2 oraz połączone z budynkiem zadaszenie o powierzchni 22,04 m2 (powierzchnia zadaszona: 3,80 m x 5,80 m). Skarżący nie kwestionuje rozmiaru obiektu, a jedynie włączenie do powierzchni zabudowy powierzchni ocieplenia głównej bryły budynku, powierzchni wiatrołapu oraz powierzchni pomieszczenia gospodarczego. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 pkt 16 Pr.bud. w dacie wydania kwestionowanego postanowienia, jak i art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia, tj. 15 stycznia 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Tego rodzaju budowa wymaga natomiast zgłoszenia. W ustawie Pr.bud. nie definiuje się pojęcia "powierzchnia zabudowy", należy zatem posiłkowo zastosować definicję "powierzchni zabudowy" sformułowaną w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy) (zob. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 881/21, Legalis nr 2686238). Nie ma racji skarżący uznając, że w analizowanej sprawie do powierzchni elementów drugorzędnych należy zaliczyć dobudowane obiekty, czyli ganek, zadaszenie od strony szczytowej oraz pomieszczenie gospodarcze. Z ustaleń organów wynika bowiem, że zarówno pomieszczenie gospodarcze, jak i wiatrołap są obiektami kubaturowymi złączonymi z główną bryłą budynku, poszerzającymi powierzchnię, na której jest realizowana podstawowa funkcja budynku. Słusznie wskazał także WINB, że to iż powierzchni wymienionych w normie elementów nie wlicza się do powierzchni zabudowy budynku zasadniczego, nie oznacza, że nie należy ich wykazywać na rysunkach stanowiących załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy, lub też nie należy na takie obiekty uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli wymagają tego obowiązujące przepisy prawa. Obowiązkiem inwestora jest bowiem wykazać wszystkie roboty budowlane, które ma zamiar wykonać. Wykazanie w zgłoszeniu jedynie częściowego zamiaru inwestycyjnego i pominięcie jego pozostałego zakresu, powodującego, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, przekroczenie powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, stanowi poważne naruszenie przepisów prawa, a w efekcie wykonanie budowy w warunkach samowoli budowlanej. Co bezsprzeczne, skarżący nie zgłosił zamiaru budowy pomieszczenia gospodarczego i wiatrołapu, które stanowią integralną część budynku i powiększają jego powierzchnię zabudowy. Kwestia funkcji spełnianej przez budynek tj. czy jest to budynek mieszkalny (z poddaszem użytkowym) czy rekreacji indywidualnej, ma w takim przypadku znacznie drugorzędne. Uwzględniając rzeczywiste wymiary budynku, które zostały opisane powyżej, prawidłowo organy wskazały, że zmieniony zakres i funkcja budowy z budynku wolnostojącego rekreacji indywidualnej na budynek mieszkalny powoduje, że inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Pr.bud. Niewystarczające w tym przypadku było, jak błędnie przyjmuje skarżący zgłoszenie. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. przez jego błędne zastosowanie i błędną wykładnię. Trudno natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 30 ust. 2a Pr.bud. przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. c Pr.bud. przez błędną wykładnię, bowiem sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie w pełni odpowiada prawu, a sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli jego legalności. Mając na uwadze powyższe skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.