II OSK 3583/18

Dnia 13 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zbigniew Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 436/18 w sprawie ze skarg P. S. i H. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia w rejestrze stanu cywilnego aktu małżeństwa oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 436/18, oddalił skargę P. S. i H. S. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie odtworzenia w rejestrze stanu cywilnego aktu małżeństwa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2018 r., skierowanym do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. Skarżący zwrócili się o odtworzenie aktu małżeństwa, które zawarli P. S. i H.S., sporządzonego pierwotnie [...] r. w zaginionej księdze małżeństw Urzędu Stanu Cywilnego w G. Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. odmówił wszczęcia postępowania o odtworzenie w rejestrze stanu cywilnego aktu małżeństwa, wskazując, że postępowanie w powyższej sprawie jest bezprzedmiotowe, ponieważ w tej samej sprawie w dniu [...] r. już zapadło rozstrzygnięcie i akt małżeństwa znajduje się w rejestrze aktów stanu cywilnego. W ocenie organu podnoszona przez Skarżących kwestia znacznej liczby błędów w odtworzonym akcie ma charakter cywilnoprawny i mają oni prawo do ich sprostowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżących Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody organ I instancji nie rozpatrzył sprawy merytorycznie, nie zbadał i nie wyjaśnił w sposób należyty, czy występuje tożsamość sprawy pozwalająca na podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a samo uzasadnienie postanowienia nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że przesłanką uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nie jest okoliczność, iż akt małżeństwa figuruje w rejestrze. Wskazał, że jeżeli wnioskodawca spełnił wszystkie wymagane przepisami ustawy warunki, organ zobowiązany jest dokonać żądanego wpisu, albo odmówić decyzją dokonania wpisu. Wojewoda odnotował przy tym, że znaczenie w sprawie ma okoliczność, iż akt małżeństwa odtworzony został na podstawie dekretu z dnia 8 czerwca 1955 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. Nr 25, poz. 151, z późn. zm.), a nie obecnej ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2064, z późn. zm.), dalej: "p.a.s.c.", podczas gdy wniosek powinien zostać zbadany i oceniony w oparciu o przepisy obecnej ustawy. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sprzeciwy, które na rozprawie zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia jako skargi. Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu drugiej instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., a jedynie od decyzji. Wskazał także, że w związku z brakiem wyłączenia bądź nakazania odpowiedniego stosowania do odtworzenia aktu stanu cywilnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z czym wobec braku możliwości określenia sposobu rozpatrzenia wniosku jego złożenie wszczyna postępowanie administracyjne, które może zakończyć czynność materialno-techniczną albo odmową wszczęcia tego postępowania. Zdaniem Sądu w sprawie wystąpiły przesłanki uchylenia postanowienia organu I instancji, przy czym pojawiły się wątpliwości co do stanu faktycznego, których nie można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają ograniczenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonego postanowienia i zobowiązują go do dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia bądź, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: a) art. 64a w zw. z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że sprzeciw przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnych, co doprowadziło do rozpatrzenia prawidłowo wniesionego sprzeciwu jako skargi, w składzie sprzecznym z przepisami prawa procesowego i pozbawiło Skarżących możliwości uzupełnienia argumentacji na obejmującą inne aspekty sprawy niż rozpatrywane przy sprzeciwie; b) art. 133 ust. 10 p.a.s.c. w zw. z art. 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że powołany przepis prawa materialnego kreuje po stronie organu obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia aktu stanu cywilnego, podczas gdy podanie o odtworzenie aktu stanu cywilnego nie wszczyna postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, gdyż z woli ustawodawcy jest realizowane w formie czynności materialno-technicznej. Mając powyższe na uwadze, Skarżący Kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając powyższe zarzuty, wskazali, że procedura odtworzenia aktu stanu cywilnego nie jest postępowaniem o charakterze orzeczniczym, a sprawa taka nie jest rozstrzygana w drodze decyzji. Podkreślili, że jedynie dla ochrony jednostki przed arbitralnością organu dla odmowy dokonania czynności przewidziano formę decyzji administracyjnej. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę kasacyjną H. S. z uwagi na jej wniesienie bez uprzedniego złożenia wniosku o sporządzenie na piśmie uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 64a w zw. z art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że sprzeciw przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Analiza tego przepisu wskazuje, że ma on charakter wyjątku od zasady zaskarżania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji w drodze skargi składanej do sądu administracyjnego. Konsekwencją takiego charakteru analizowanego przepisu jest zakaz poddawania go interpretacji rozszerzającej. Oznacza to, że sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. w obecnym stanie prawnym może być złożony wyłącznie od decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym poza zakresem zastosowania tego środka prawnego znalazły się zarówno decyzje kasacyjne wydane na podstawie art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), jak i postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. bądź art. 233 § 2 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2595/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 2146/18, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18). Z uwagi na powyższe Sąd I instancji prawidłowo uznał pisma Skarżących za skargi na postanowienie Wojewody [...] i rozpoznał je w trybie właściwym dla skarg. Na marginesie powyższego należy wskazać, że H. S. oraz pełnomocnik P. S. otrzymali zawiadomienie o terminie rozprawy przed Sądem I instancji, co dawało im możliwość uzupełnienia argumentacji w toku posiedzenia sądowego. Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 ust. 10 p.a.s.c. w zw. z art. 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że art. 133 ust. 10 p.a.s.c. kreuje po stronie organu obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie odtworzenia aktu stanu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem w sprawach o odtworzenie treści aktu stanu cywilnego, przenoszenia do rejestru stanu cywilnego wpisów z ksiąg stanu cywilnego prowadzonych przed dniem 1 stycznia 1946 r. i unieważnienia aktów stanu cywilnego przez wojewodę stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że w przypadku złożenia wniosku o odtworzenie treści aktu stanu cywilnego, pomimo iż nie prowadzi to do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, zastosowanie znajdą przepisy wskazanego powyżej kodeksu w tym przepisy nakazujące zbadanie przed wszczęciem postępowania czy wniosek jest wolny od wad a postępowanie może zostać wszczęte. Fakt, że wniosek może zostać załatwiony przez dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest odtworzenie treści aktu stanu cywilnego, nie wyłącza możliwości odmowy wszczęcia postępowania w przypadku, gdy nie jest możliwe jego wszczęcie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2855/16). W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołany zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa. W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.