II OSK 3581/19

Dnia 19 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 118/19 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę S. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić S. W. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 118/19, w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...] oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie oddalił skargę skarżącego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej organ administracji, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 1a i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 i art. 141 p.p.s.a. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W sprawie bezsporne jest, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] została wniesiona po zakończeniu przez ten organ postępowania. Przedmiotem bowiem wniesionej w 2019 r. do WSA w Poznaniu skargi było przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z 18 lipca 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy, które to postępowanie organ zakończył decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], odmawiając ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] września 2013 r. Skarżący nie kwestionuje, iż decyzja Wójta Gminy [...] jest ostateczna. Nie kwestionuje również tego, że "zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania" złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w 2018 r. W tych okolicznościach zauważyć należy, że postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy [...] zostało zakończone ostateczną decyzją nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość postępowania". Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W art. 52 § 2 p.p.s.a. postanowiono, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Ponadto w art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazano, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia m.in. w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Zdaniem NSA z art. 37 § 3 k.p.a. wynika, że ponaglenie, jako środek prawny stanowiący w myśl powołanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, to środek prawny wniesiony w toku postępowania administracyjnego, a nie po jego zakończeniu. Podobny pogląd został wyrażony przez NSA w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18. Zgodnie z tym orzeczeniem, wniesienie ponaglenia, o którym stanowi art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Z orzeczenia tego wynika, że "treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem ‘prowadzenia postępowania’ (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu ‘prowadzącego postępowanie’ (art. 37 § 3). Nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot ‘postępowanie jest prowadzone’ wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję". W tych okolicznościach NSA uznał, że skarga skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. W uchwale NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, uznano, że w świetle art. 183 § 1 i art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie art. 189 p.p.s.a. przez NSA z urzędu i odrzucenie skargi niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i niezależnie od tego, czy zachodzi przesłanka nieważności postępowania. Mając powyższe na uwadze NSA uchylił zaskarżony wyrok i skargę odrzucił. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej. Ponadto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. NSA orzekł o zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu sądowego. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.