II OSK 357/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 94/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.(dalej: SKO w B.). W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. We wniosku z dnia 19 sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] w J. (powoływane w dalszej części jako "Stowarzyszenie") wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia M. O. na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. W ocenie Stowarzyszenia decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na określenie w obszaru działalności schroniska wykraczającego poza terytorium Gminy M.. Zawiadomieniem z dnia 30 września 2015 r. SKO w B. poinformowało M. O. o wszczęciu na wniosek Stowarzyszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz o prawie stron do zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium przesłało to zawiadomienie "do wiadomości" Stowarzyszeniu oraz Burmistrzowi M.. W piśmie z dnia 21 stycznia 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło z zapytaniem do SKO o bieg sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi organ poinformował Stowarzyszenie, że została mu wysłana do wiadomości decyzja SKO w B. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolejnym pismem z dnia 15 lutego 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło do SKO o przesłanie mu wspomnianej decyzji z dnia [...] października 2015 r. ze wskazaniem daty jej doręczenia. Zakwestionowało, jakoby otrzymało tę decyzję. W odpowiedzi na to zapytanie, Kolegium w piśmie z dnia 25 lutego 2016 r. poinformowało Stowarzyszenie, że nie było ono uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. Jak wyjaśniło Kolegium, z wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie wynikał wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Wniosek o wszczęcie postępowania został uwzględniony, o czym strona oraz Stowarzyszenie zostali poinformowani w piśmie z dnia 30 września 2015 r. W dniu 20 października 2015 r. została podjęta decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe, którą doręczono M. O. oraz do wiadomości Stowarzyszeniu. Nadto Kolegium wyjaśniło, że uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie czyni z tej organizacji uczestnika postępowania na prawach strony. W tym zakresie powinien być zgłoszony odrębny wniosek. Stowarzyszenie złożyło do sądu administracyjnego skargę na bezczynność SKO w B., polegającą na niewydaniu postanowienia o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu wszczętym na jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia na bezczynność SKO w B. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na treść art. 31 § 1 oraz § 2 k.p.a., podnosząc, że wniosek Stowarzyszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r. zawierał jedynie żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa". Uwzględniając ten wniosek, organ wszczął postępowanie nieważnościowe, o czym poinformował Stowarzyszenie przesyłając mu przedmiotowe zawiadomienie "do wiadomości". Z treści zawiadomienia wynika, że "do wiadomości" zostało ono przesłane także Burmistrzowi M., a jedynie M. O. jako stronie postępowania. Sąd podniósł, iż powyższe działanie Kolegium było uzasadnione faktem braku we wniosku o wszczęcie postępowania wyraźnie sformułowanego przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony. Tym samym nie było podstaw, aby Kolegium procesowo (w formie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu albo postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu) ustosunkowywało się do kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, skoro takiego wniosku Stowarzyszenie expressis verbis nie sformułowało. W ocenie Sądu, wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nie oznacza automatycznie złożenia żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu i nie wymaga od organu, do którego wniosek o wszczęcie wpłynął i który zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. wszczął postępowanie - wydawania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w nim. Tylko gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest wyraźnie sformułowany, organ ma obowiązek się do niego procesowo ustosunkować wydając postanowienie w tym przedmiocie. Reasumując, Sąd wskazał, iż skarga na bezczynność w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna, bowiem skarżący domagał się od organu podjęcia czynności, której wydania nie zażądał we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Nadto była to czynność (postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu) niepodlegająca zaskarżeniu zażaleniem w administracyjnym toku instancji. Na podstawie tych okoliczności Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie: (a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpoznania, a w konsekwencji uwzględnienia; (b) art. 9 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi wobec przyjęcia, że po stronie skarżącego brak jest legitymacji procesowej, gdyż organizacja społeczna nie wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, a jedynie o wszczęcie postępowania, podczas gdy analiza materiału dowodowego wskazuje, że pomimo to organ w trakcie postępowania traktował Stowarzyszenie jako stronę postępowania, doręczał tej organizacji decyzję, poinformował Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., a niewątpliwie celem wytoczenia przez Stowarzyszenie postępowania było branie w nim czynnego udziału na prawach strony; (c) niewłaściwym zastosowaniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że organ nie wydając formalnie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dał tym wyraz, że nie chce dopuszczać tego Stowarzyszenia o udziału w postępowaniu, gdyż organizacja w tym przedmiocie musi złożyć wyraźnie sformułowany wniosek, podczas gdy zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą organizacja społeczna może być dopuszczona faktycznie do udziału w postępowaniu bez formalnego wydania w tym zakresie postanowienia; (d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Stowarzyszenia, że wniosek o wszczęcie postępowania jest rzekomo niepełny, skoro Stowarzyszenie chce brać w nim udział na prawach strony, a Stowarzyszenie nie złożyło w tym przedmiocie formalnego wniosku, podczas gdy ewidentnie zachowanie Stowarzyszenia miało na celu branie czynnego udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. (II OSK 1860/16) uchylił zaskarżone postanowienie. Argumentując wydane orzeczenie NSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może przejawiać swoją inicjatywę procesową w następujących formach: 1) może żądać wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, 2) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, 3) może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Domagając się uwzględnienia żądania opartego na art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna powinna zatem dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w tym przepisie, ale także przedmiotu żądania, tak aby organ rozpatrujący wniosek mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Wszczęcie bowiem z urzędu postępowania nieważnościowego wywołanego wnioskiem organizacji społecznej złożonym w trybie art. 31 § 2 K.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania, organizacja społeczna automatycznie uzyskuje w tym postępowaniu przymiot podmiotu na prawach strony. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinno być wyraźnie sformułowane przez organizację społeczną, w której ocenie samo wszczęcie postępowania nie jest wystarczające dla reprezentacji interesu społecznego, a sprawa wymaga podjęcia przez organizację konkretnych działań w postępowaniu. W ocenie NSA cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia zostały zrealizowane poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt - ze względu na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia, które nie zostało precyzyjnie wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się brzmienie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, że jedną ze spraw sądowoadministracyjnych objętą właściwością sądu administracyjnego jest skarga na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W takim zakresie, w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga na bezczynność. Z tej regulacji nie można jednak wywieść w przedmiotowej sprawie niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie może domniemywać sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wyprowadzając rozstrzygnięcie pozytywne i z tego względu wyłączając właściwość sądu administracyjnego. Przy bezczynności zaskarżane jest niewydanie postanowienia, a zatem nie można przyjąć, jak uczynił to WSA, że zostało wydane tej treści, która nie jest objęta prawem zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 94/16, po ponownym rozpatrzeniu sprawy skargę Stowarzyszenia oddalił, kierując się oceną prawną wyrażoną przez Sąd II instancji w wyroku z 8 września 2016 r. Wniosek Stowarzyszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r., przesłany Kolegium w dniu 1 września 2015 r., zawierał żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa". Uwzględniając ten wniosek organ wszczął postępowanie nieważnościowe (vide: zawiadomienie z dnia 30 września 2015 r.), o czym poinformował Stowarzyszenie przesyłając mu przedmiotowe zawiadomienie "do wiadomości". Z treści zawiadomienia wynika, że "do wiadomości" zostało ono przesłane także Burmistrzowi M., zaś jedynie M. O. zostało przesłane jako stronie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia zostały zrealizowane poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. W tym wypadku organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą żądania wszczęcia postępowania administracyjnego działa również na rzecz interesu społecznego poprzez zwrócenie uwagi organu administracji publicznej na potrzebę weryfikacji, w ramach postępowania nadzwyczajnego, uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia, które nie zostało precyzyjnie wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Skoro złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowią czynności o charakterze dyspozytywnym, to sama organizacja społeczna decyduje o tym, jaki rodzaj wniosku wnosi do organu administracji publicznej. Pismo Stowarzyszenia z dnia 19 sierpnia 2015 r., jak zasygnalizowano już wyżej, zostało wyraźnie określone jako "wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa". Wniosek ten został zaś skonsumowany poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Tym samym nie było podstaw, aby Kolegium procesowo, tj. w formie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, ustosunkowywało się do wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którego to wniosku Stowarzyszenie faktycznie nie sformułowało. Wobec tego organ, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie pozostaje zatem w bezczynności. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie wskazuje na podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego przez WSA rozstrzygnięcia, w tym pobieżne odniesienie się do tego, jakie są dopuszczalne sposoby i wyznaczniki skutecznego wyrażenia przez podmiot zamiaru przystąpienia do postępowania w charakterze uczestnika na prawach strony, co ma kluczowe znaczenie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy- wskazane uchybienie skutkuje tym, że kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku jest utrudniona, a braki uzasadnienia w opisanym zakresie są tak doniosłe, że uniemożliwiają dokonanie oceny prawidłowości toku wywodu, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a,, przez oddalenie skargi w związku z uznaniem, że skoro Stowarzyszenie nie złożyło odrębnego wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony Organ nie dopuścił się bezczynności, co do wydania postanowienia w tym przedmiocie, pomimo, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż Organ w toku postępowania traktował Stowarzyszenie jak uczestnika na prawach strony, w tym poinformował go o wszczęciu postępowania, doręczał jej zapadłe w przedmiotowej sprawie orzeczenia, posiadając z uwagi na dostatecznie zamanifestowaną intencję Stowarzyszenia- świadomość, że przejawia ono wolę występowania w dalszych etapach wszczętego na jego wniosek postępowania na prawach strony, pomimo nie nadania zgłoszeniu się do udziału w sprawie postaci sformalizowanej, c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo tego, iż zaskarżana decyzja jest sprzeczna z prawem, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w sprawie nie występuje bezczynność organu, polegająca na niewydaniu przez SKO postanowienia o dopuszczeniu do udziału Skarżącego Stowarzyszenia do udziału w sprawie, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na sformułowane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zasadniczy zarzut przytoczony w podstawach kasacji, dotyczący art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., sprowadza się do tego, że zdaniem Skarżącego, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, złożone przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., stanowi także żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a co za tym idzie organ pozostaje w bezczynności nie odnosząc się do niego w prawem przewidzianej formie (postanowienia). To stanowisko Skarżącej nie jest trafne, a zatem zarzut ten nie może być uwzględniony z dwu podstawowych przyczyn. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1369, dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, pozostawał związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1860/16. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta, ujmując ją w pewnym skrócie, sprowadzała się do dwu zasadniczych kwestii: Po pierwsze – brak jest podstaw do tego, aby traktować żądania organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania jako obejmującego także żądanie dopuszczenia do udziału jej w postępowaniu w formie uczestnika na prawach strony. Wobec tego organ, do którego zostało skierowane żądanie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innego podmiotu nie pozostaje w bezczynności nie wydając postanowienia w kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania na podstawie art. 30 § 2 k.p.a. I co do tego, tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w obu podjętych w przedmiotowej sprawie orzeczeniach, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 września 2016 oraz obecny skład orzekający tego Sądu, są zgodni. Po wtóre - w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozostaje sprawa niewydania postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Co za tym idzie, skoro droga sądowa jest dopuszczalna, a w tej sprawie organ nie wydał postanowienia i nie ma podstaw do domniemywania rozstrzygnięcia pozytywnego bądź negatywnego, organizacji przysługuje skarga na bezczynność. Przy bezczynności, jak zauważył NSA w ww. postanowieniu z dnia 8 września 2016 r., zaskarżane jest niewydanie postanowienia, a zatem nie można przyjąć, jak uczynił to WSA, że zostało wydane postanowienie, które nie jest objęte prawem zażalenia. W świetle tych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze kasacyjne, przy czym dwa ostatnie oparte są na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., skoro NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2016 r. wyraźnie stwierdził, że organizacja społeczna uzyskuje status podmiotu na prawach strony jedynie na skutek doręczania jej przez organ administracji publicznej decyzji i postanowień wydanych w granicach sprawy. Podobnie rzecz się ma zarzutem odnoszącym się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ze względu na bezzasadne oddalenie skargi pomimo bezczynności organu. NSA i w tym przypadku wyjaśniając treść przepisów mających w sprawie zastosowanie, a w szczególności art. art. 31 § 2 k.p.a., uznał, iż brak jest podstaw do podejmowania postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu jeśli jej wniosek obejmował jedynie żądanie wszczęcia postępowania. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., bowiem podstawa prawna wydanego przez WSA postanowienia została w sposób właściwy wyjaśniona, zgodnie z wykładnią przepisów dokonaną przez NSA Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.