II OSK 3561/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 71/18 w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek T. N. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 71/18, oddalił skargę R. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 listopada 2017 r., nr WO-I.621.1.185.2016, w przedmiocie wymeldowania oraz przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata Ł. P. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657), po rozpatrzeniu odwołania T. N. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 września 2017 r., nr ROA.5343.5.2.15, wydanej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ustawy o ewidencji ludności (orzekającej o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 12 października 2015 r., nr ROA.5343.5/12/15 i odmawiającej wymeldowania R. N. z pobytu stałego z budynku [...] [...]), uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego z budynku w miejscowości [...] [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że okolicznością bezsporną jest, że właścicielem budynku w miejscowości [...] [...] jest wnioskodawca T. N., natomiast skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego lokalu. Skarżący pozostaje w konflikcie z wnioskodawcą. Jak wynika z akt sprawy w dniu 21 października 2014 r. skarżący spowodował na terenie posesji wypadek, po którym to zdarzeniu wnioskodawca nakazał skarżącemu opuszczenie lokalu. W dniu 22 października 2014 r. skarżący, jak sam przyznał w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r., opuścił lokal zabierając swoje rzeczy osobiste i wyjechał do innej miejscowości. Powodem opuszczenia lokalu była obawa przed "konsekwencjami", jak stwierdził skarżący. Istotne również jest to, że po około 2 latach od opuszczenia lokalu skarżący został zatrzymany przez funkcjonariuszy Policji w [...], a następnie osadzony w zakładzie karnym. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, za prawidłowe należy uznać ustalenie organu odwoławczego, że decyzja o opuszczeniu lokalu była świadomą decyzją skarżącego, którą sam zrealizował, a swoje centrum życiowe przeniósł w inne miejsce. Sąd Wojewódzki podkreślił, że materiał dowodowy niniejszej sprawy co prawda potwierdza, że skarżący podejmował próby powrotu do lokalu, jednak wnioskodawca nie wyrażał no to zgody, z uwagi na naganne (agresywne) zachowanie skarżącego. W świetle przedstawionych przez organ odwoławczy niespornych okoliczności faktycznych, za prawidłowe, zdaniem Sądu, należy uznać ustalenie tego organu, że skarżący opuścił lokal w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję Wójta Gminy [...] i orzekł o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego z budynku [...] [...], albowiem opuszczenie przez skarżącego miejsca zameldowania na pobyt stały miało charakter dobrowolny oraz trwały. Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że jeżeli strona twierdzi, że została usunięta z dotychczasowego miejsca pobytu w drodze przymusu fizycznego lub psychicznego, a nie wystąpiła na drogę sądową o ochronę swoich uprawnień do zamieszkiwania w miejscu pobytu (nie skorzystała ze środków prawnych w postaci powództwa cywilnego czy o przywrócenie naruszonego posiadania), to taka sytuacja daje podstawy do przyjęcia, że osoba dotychczasowe miejsce pobytu stałego opuściła dobrowolnie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bo choć skarżący opuścił miejsce zameldowania po zdarzeniu, które miało miejsce na terenie posesji [...] [...] w październiku 2014 r., gdzie pogłębił się konflikt w rodzinie i jak skarżący sam stwierdził, że do opuszczenia zmusili go swoim zachowaniem wnioskodawca i jego żona, to nie podjął on w celu ochrony swego posiadania żadnych kroków prawnych. Fakt dobrowolnego opuszczenia lokalu i niezamieszkiwania w nim przez skarżącego od 2014 r. jest bezsporny, w związku z tym spełnione zostały przesłanki określone w art. 35 ustawy o ewidencji ludności, a w konsekwencji do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w miejscowości [...] [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, argumentacja skarżącego dotycząca tego, że w przedmiotowym lokalu mieszkał od urodzenia, że nie przebywa w miejscu zamieszkania z powodu od niego niezależnego, gdyż odbywa karę pozbawienia wolności, ani chęć powrotu do domu rodzinnego po odbyciu kary, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zadeklarowany zamiar ma jedynie charakter werbalny. Nie jest możliwa jego realizacja w sytuacji, w której skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu - nieruchomość stanowi własność wnioskodawcy, który nie wyraża zgody na zamieszkanie w nim skarżącego. Utrzymanie zameldowania skarżącego w przedmiotowym lokalu sprawiałoby, że w ewidencji ludności istniałby wpis niezgodny ze stanem faktycznym, a skoro skarżący nie ma również obecnie realnych możliwości na powrót do lokalu, odmowa wymeldowania prowadziłaby do trwałej fikcji meldunkowej. Skoro skarżący faktycznie nie zamieszkuje w lokalu, to dalsze utrzymywanie jego zameldowania oznaczałoby sankcjonowanie fikcji meldunkowej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu miało swoją podstawę w art. 250 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych tytułem udzielonej pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały przez skarżącego opłacone w całości, ani w części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 35 ustawy o ewidencji ludności, poprzez jego błędne zastosowanie wskutek przyjęcia, że opuszczenie lokalu przez skarżącego miało charakter trwały i dobrowolny, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że narusza ona prawo materialne, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że postępowanie dowodowe zostało przez Wojewodę przeprowadzone w sposób wyczerpujący, pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy w sposób wskazany w decyzji, pomimo braku ustalenia przez organ następujących okoliczności: a) czy fizycznemu przebywaniu skarżącego w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego i na jakiej podstawie; b) zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania i na jakiej podstawie - co miało ten wpływ na wynik postępowania, że wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, albowiem nie ustalono w sposób wyczerpujący, czy opuszczenie lokalu nastąpiło w sposób trwały i dobrowolny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem z dnia 2 września 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak stanowiska stron w zakresie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Autor środka zaskarżenia sformułował zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Co do zasady, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisu prawa materialnego, jednakże zarzuty te są ze sobą powiązane, dlatego też zostaną poddane kontroli kasacyjnej łącznie. Zgodnie z art. 35 ustawy o ewidencji ludności, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji Wojewody, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 ustawy). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wymeldowanie jest wyjaśnienie nie tylko, czy osoba wymeldowywana przebywa w danym miejscu, ale jeśli w lokalu nie przebywa, to jakie były przyczyny jej wyprowadzenia się i czy całokształt okoliczności wskazuje, że wyprowadzenie to ma charakter trwały i było dobrowolne. Przy czym podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu lub bezskuteczne podejmowanie takiej czynności, stwarza sytuację zobowiązująca organ administracji do wymeldowania osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła (zob. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 392/20; z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2915/18). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny, oceniony przez Sąd I instancji, wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Okolicznością bezsporną jest, że właścicielem budynku w miejscowości [...] [...] jest wnioskodawca T. N., natomiast skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnego do tego lokalu. Skarżący pozostaje w konflikcie z wnioskodawcą. Jak wynika z akt sprawy w dniu 21 października 2014 r. skarżący spowodował na terenie posesji wypadek, po którym to zdarzeniu wnioskodawca nakazał skarżącemu opuszczenie lokalu. W dniu 22 października 2014 r. skarżący, jak sam przyznał w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r., opuścił lokal. Powodem opuszczenia lokalu była obawa przed "konsekwencjami", jak stwierdził skarżący. Materiał dowodowy niniejszej sprawy co prawda potwierdza, że skarżący podejmował próby powrotu do lokalu, jednak wnioskodawca nie wyrażał no to zgody z uwagi na naganne (agresywne) zachowanie skarżącego. Skarżący nie podjął jednakże w celu ochrony swego prawa do mieszkania żadnych kroków prawnych. Jak wyżej wskazano, przesłanką do wymeldowania może być także sytuacja, w której osoba zameldowana została przymuszona do wyprowadzki. Jeżeli działanie takie było bezprawne, stronie służą roszczenia mające doprowadzić do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Stwierdzenie, że osoba zmuszona do wyprowadzki podjęła kroki w tym kierunku, może uzasadniać przyjęcie, że w istocie nie doszło do opuszczenia miejsca zamieszkania. Taki zaś przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący o fakcie swojego wymeldowania (w oparciu o decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 12 października 2015 r., nr ROA.5343.5/12/15), jak wynika z jego pisma z dnia 11 grudnia 2016 r., dowiedział się w listopadzie 2016 r. w areszcie śledczym, "gdzie odsiaduje wyrok za wypadek samochodowy" (przebywa tam od lutego 2016 r.), po tym jak napisał do "Gminy o zaświadczenie o to że jestem zameldowany". To dało asumpt skarżącemu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wójta z dnia 12 października 2015 r., w toku którego postępowania (wznowionego), próbował wykazać, że opuszczenie miejsca pobytu stałego [...] [...], nie było trwałe i dobrowolne. Okoliczność wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, chęć obecnie likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania w budynku [...] [...], będącego następstwem decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego, nie może skutkować zmianą zapatrywania, iż w okresie od października 2014 r. do czasu osadzenia w areszcie śledczym w lutym 2016 r. (nie wiedział przecież o decyzji wydanej w październiku 2015 r.), nie podejmował żadnych kroków prawnych, celem ochrony swego prawa do mieszkania i zameldowania na pobyt stały. Wniesiona skarga kasacyjna nie podważa także ustaleń organu, że po tym, jak skarżący opuścił w październiku 2014 r. miejsce pobytu stałego, "zamieszkał w innym miejscu z własną rodziną (konkubiną i córką)". Słusznie wskazał też Sąd I instancji, że argumentacja skarżącego dotycząca tego, że w przedmiotowym lokalu mieszkał od urodzenia, że nie przebywa w miejscu zamieszkania z powodu od niego niezależnego, gdyż odbywa karę pozbawienia wolności, ani chęć powrotu do domu rodzinnego po odbyciu kary, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zadeklarowany zamiar ma jedynie charakter werbalny. Nie jest możliwa jego realizacja w sytuacji, w której skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu - nieruchomość stanowi własność wnioskodawcy, który nie wyraża zgody na zamieszkanie w nim skarżącego. Prawidłowo zatem Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji Wójta z dnia 5 września 2017 r., albowiem zaszły podstawy do wymeldowania skarżącego z miejsca stałego, które to orzeczenie trafnie zaakceptował Sąd I instancji. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 35 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zauważyć, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 27 listopada 2017 r., podobnie jak decyzja Wójta z dnia 5 września 2017 r., została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji, czego nie zauważył Sąd Wojewódzki, jak i skarżący kasacyjnie, jest pozostawanie w obrocie prawnym dwóch decyzji orzekających o wymeldowaniu, tj. zaskarżonej decyzji i decyzji Wójta z dnia 12 października 2015 r. Organ odwoławczy podejmując swoją reformatoryjną decyzję powinien mieć na uwadze katalog rozstrzygnięć, jakie można wydać we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Brak jest jednakże stosownych zarzutów kasacyjnych, co powoduje ograniczoną kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania T. N. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje w określonych przypadkach zwrot takich kosztów, przy oddaleniu skargi kasacyjnej, jedynie na rzecz organu i skarżącego, czemu dał wyraz w punkcie 2 sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.