II OSK 354/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 275/21 w sprawie ze skargi M.M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 lutego 2021 r., nr WOP.7722.77.2020.PG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 listopada 2021 r., II SA/Gd 275/21 oddalił skargę M.M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 26 lutego 2021 r. nr WOP.7722.77.2020.PG, którym wskazany organ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 26 sierpnia 2020 r. znak PINB.5160.13.2020.KM wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., prowadzenie przez M.M. robót budowlanych polegających na wykonaniu w północno-zachodniej części działki nr ew. [...] położonej w K. rozbudowy budynku nr [...] położonego na działce nr ew. [...] w K. i nakładające obowiązek przedłożenia: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] w K. dla ww. rozbudowy; 2) czterech egzemplarzy sprawdzonego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem aktualnym na dzień opracowania projektu, o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchylając zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązku wraz z wyznaczeniem go na nowo ( do 31 sierpnia 2021 r.). M.M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 pkt 8 p.b. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że remont budynku jest na mocy ustawy zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na legalną definicję "remontu" w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą remontem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a zatem skarżący w niniejszej sprawie wykonał remont budynku; 2) art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. przez błędną ich wykładnię wynikającą z przyjęcia, że wykonanie murowanego ganku przy lokalu będącym zarówno przedszkolem w miejscu wcześniej istniejącym jako ganek drewniany, jak i budynkiem mieszkalnym nie jest budową ganku i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy "przydomowy ganek" to element budynku służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia, które utrzymywało w mocy w pozostałym zakresie postanowienie organu I instancji w okoliczności, gdy postanowienie PINB było błędne, albowiem organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego, w tym dowodów z opinii biegłego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Odnośnie do przytoczonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy przypomnieć, że uchybienie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i art. 75 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. skarżący wiąże z niewłaściwym rozważeniem kwestii związanej z charakterem wykonanych robót budowlanych, ponieważ pracownicy PINB, zdaniem skarżącego, nie posiadali dostatecznej wiedzy umożliwiającej zbadanie, czy stanowią one rozbudowę obiektu budowlanego, czy też były remontem. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego zarzutu jednakże nie podziela, opiera się on bowiem na nieznajdującym uzasadnionych podstaw założeniu, zgodnie z którym kwalifikacja prawna robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania legalizacyjnego wymaga powołania biegłego na podstawie art. 84 k.p.a., pozostając materią wymagającą przy jej ocenie posłużenia się "wiadomościami specjalnymi", gdy tymczasem nie może budzić wątpliwości, że o ile jest możliwe zasięgnięcie opinii biegłego co do każdej okoliczności dotyczącej faktów, o tyle zasadniczo z przedmiotu omawianego środka dowodowego należy wyłączyć zagadnienia prawne, w szczególności sprzeciwić się dopuszczalności wypowiadania się przez biegłego odnośnie do sposobu, w jaki organ administracji publicznej powinien kwalifikować stwierdzone okoliczności z punktu widzenia znajdujących w danej sprawie zastosowanie przepisów prawa. Subsumpcja faktów uznanych za udowodnione pod stosowany przepis i ustalenie konsekwencji prawnych, jakie się wiążą z wynikiem tego działania, pozostaje wyłączną kompetencją organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie (por. A. Bochentyn, Dowód z opinii biegłego w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2020, s. 187 i n.). Zgłoszone przez skarżącego zastrzeżenia względem prawidłowości stanowiska zajętego w sprawie przez PWINB pozbawione są rzeczowej argumentacji, która wskazywałaby przyczyny, z powodu których wnioski wyprowadzone z przeprowadzonych w sprawie dowodów należy traktować jako błędne, a w konsekwencji sądowy wynik ich kontroli, znajdujący swój wyraz w oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na postanowienie z 26 sierpnia 2020 r., jako obciążony istotną procesową wadliwością. Oczywiście niewystarczające jest odwołanie się przez skarżącego wyłącznie do akcentowania, że strona "od początku" kwestionowała kwalifikację prawną nadawaną przez organy nadzoru budowlanego spornym robotom budowlanym obejmującym rozbudowę w 2019 r. budynku położonego na działce nr ew. [...] , w którym znajdują się "pokoje na wynajem", o dodatkowe pomieszczenie pełniące funkcję holu wejściowego z aneksem kuchennym. Skarżący kasacyjnie w swoich ogólnych rozważaniach pomija, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące wszelkich zagadnień technicznych odnoszących się do kontrolowanego obiektu budowlanego i wykonanych w jego obrębie robót budowlanych jest on w stanie rozstrzygać we własnym zakresie w ramach merytorycznych kompetencji posiadanych przez zatrudnionych pracowników. W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał przekonanie, że pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w prowadzonych postępowaniach, co daje im możliwość fachowej oceny zjawisk technicznych i zagadnień architektonicznych różnorakiego rodzaju, w szczególności obejmujących m.in. analizę rodzaju podjętych przez inwestora czynności wykonawczych, zastosowanych wyrobów budowlanych, czy oceny zaistniałych zmian parametrów użytkowych lub technicznych obiektu (por. wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 3879/19; wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1635/19; wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 2877/18; wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 2212/16; wyrok NSA z 16 maja 2018 r., II OSK 1558/16; wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 149/16). Tym bardziej wniosek ten jawi się jako zasadny, gdy kontrolę, tak jak w rozpoznawanej sprawie, przeprowadzają pracownicy (inspektorzy nadzoru budowlanego) posiadający uprawnienia budowlane, mogący wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie stosownie do dyspozycji art. 12 ust. 1 p.b. (por. protokoły kontroli z 9 lipca 2020 r. i 19 stycznia 2021 r., k. 3 i 9 akt adm.). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem prawa materialnego. Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b., jeżeli uwzględni się systematykę wskazanego przez autora skargi kasacyjnej aktu prawnego (p.b.), nakazują uznać, że wadliwość wyniku przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli postanowienia PWINB odniesiona została w skardze kasacyjnej bezpośrednio do treści przepisów p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Wskazane przez skarżącego zasady reglamentacji budowy ganków oraz remontu budynków (których budowa wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych), jakie wynikają z dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a i ust. 4 pkt 2 lit. a p.b., weszły bowiem w życie z dniem 19 września 2020 r. na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Tymczasem autor skargi kasacyjnej, podejmując próbę wykazania, że skarżący nie dopuścił się zachowania wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, powinien był mieć na uwadze, że zasadą ogólną prawa budowlanego pozostaje, iż to, czy wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowią naruszenie hipotezy art. 48p.b., kształtują przepisy reglamentujące rozpoczęcie robót budowlanych w brzmieniu obowiązującym w dacie ich faktycznego wykonania. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora następującej w toku postępowania, którego przebieg określają przepisy obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., II OSK 979/21; wyrok NSA z 2 marca 2022 r., II OSK 757/21; wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2650/17; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., II OSK 104/17). Konsekwencją powyższej oceny zarzutów sformułowanych przez skarżącego w analizowanych podstawach kasacyjnych jest utrzymanie w mocy stanowiska Sądu I instancji co do tego, że wykonanie przez skarżącego robót budowlanych podlegało reżimowi pozwolenia na budowę i niewystąpienie o jego udzielenie nakazywało PINB wszcząć postępowanie legalizacyjne, a w jego ramach wydać kontrolowane przez Sąd postanowienie wstrzymujące roboty budowlane samowolnie realizowane przez skarżącego na działce nr ew. [...] położonej w K. i zobowiązujące skarżącego jako inwestora do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b. Jedynie na marginesie czynionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodów postrzegających zaskarżony wyrok jako orzeczenie uchybiające art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a w zw. z art. 3 pkt 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że uznawanie przez skarżącego, iż wykonywał on "wewnątrz budynku roboty budowlane polegające na jego wyremontowaniu" w żaden sposób nie przystaje do wniosków, jakie należałoby wyprowadzić w sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego, tak jak i nie znajduje jakichkolwiek w nim podstaw twierdzenie skarżącego, że "ewentualnym" efektem wykonanych przez stronę robót budowlanych, gdyby nie kwalifikować ich jako remontu (art. 3 pkt 8 p.b.), ale jako budowę (art. 3 pkt 6 p.b.), była realizacja "przydomowego ganku". Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że roboty budowlane nie były wykonywane wewnątrz budynku znajdującego się na działce nr ew. [...]. Skarżący wybudował od strony elewacji północno-zachodniej budynku obiekt o wymiarach 11,35 m x 2,20 m o konstrukcji murowanej, przykryty dachem jednospadowym, przy czym jego połączenie z tym budynkiem czyniące część dobudowaną i dotychczasową jedną powierzchnią użytkową nakazywało uznać wykonane roboty budowlane za formę rozbudowy ww. obiektu budowlanego. Powstanie nowej substancji budowlanej wraz ze zmianą charakterystycznych parametrów budynku w sposób oczywisty, jak zauważył trafnie Sąd I instancji, uniemożliwiało traktowanie działań skarżącego jako przeprowadzenia w spornym budynku remontu. Z podpisanego przez skarżącego protokołu kontroli sporządzonego 9 lipca 2020 r. wynika jednoznacznie, że drewniana wiata przylegająca do budynku znajdowała się w miejscu zlokalizowania innej dobudowy (o wymiarach 2,75 m x 5,05 m) pełniącej funkcję wiatrołapu (przy punkcie żłobkowym). Czynienie w tej sytuacji w skardze kasacyjnej w odniesieniu do spornej dobudowy, stanowiącej odrębny przedmiot prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego, uwag akcentujących, że działanie skarżącego polegało na wymianie w miejscu istniejącego już drewnianego ganku (wiatrołapu) "drewnianych elementów" na "murowane" pozostaje bez wyraźnego związku ze sprawą rozpatrzoną zaskarżonym wyrokiem. Podobnie postrzegać należy luźne uwagi zamieszczone w skardze kasacyjnej odnośnie do pełnienia przez dobudowaną część budynku funkcji "przydomowego ganku", jeżeli Sąd I instancji odwołując się do niekwestionowanych w toku prowadzonego przed PWINB postępowania ustaleń trafnie zauważył, że nie można ww. kwalifikacji nadać takiej dobudowanej części obiektu budowlanego, która wykracza poza funkcję zabezpieczenia wejścia do budynku przed warunkami atmosferycznymi, stanowiąc – tak jak w niniejszej sprawie - pomieszczenie kuchenne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.