II OSK 3464/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 6 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2248/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] [...] (dalej "Skarżąca") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., II. zasądził od Wojewody [...] na rzecz Skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wymienioną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Wójt Gminy [...] orzekł o wymeldowaniu Skarżącej z pobytu stałego w budynku przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...] . Decyzja została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2010, Nr 217, poz. 1427 ze zm.). Organ wskazał, że w sprawie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 35 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności. Skarżąca opuściła bowiem wymienioną nieruchomość i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Decyzja Wójta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Skarżącą. W odwołaniu Skarżąca wskazała, że została wbrew swej woli zmuszona do opuszczenia wymienionego budynku, w którym obecnie przebywa [...], ojciec Skarżącej. [...] uniemożliwia Skarżącej uzyskanie dostępu do wymienionego budynku. [...] został przy tym prawomocnie skazany za znęcanie się nad matką Skarżącej, [...]. Ponadto Sąd Okręgowy w Warszawie przywrócił [...] utracone współposiadanie wymienionego wyżej budynku. Wymienione decyzje zostały następnie uchylone zaskarżonym wyrokiem. W tym wyroku WSA w Warszawie wskazał, że przytoczone przez organ okoliczności poddają w wątpliwość prawidłowość przyjętych przez organy ustaleń o dobrowolnym opuszczeniu lokalu przez Skarżącą. Zdaniem Sądu przytoczone w wymienionych decyzjach argumenty nie przemawiają za tezą o dobrowolnym opuszczeniu lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Wojewoda zaskarżył wymieniony wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego – art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że dla zachowania występującej na gruncie tego przepisu przesłanki dobrowolnego opuszczenia miejsca pobytu wystarczającym jest, aby środki prawne umożliwiające powrót do miejsca pobytu podjęła inna osoba aniżeli strona decyzji o wymeldowaniu, względnie że w realiach niniejszej sprawy środków tych nie była zobowiązana podejmować Skarżąca, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda [...] nie zebrał oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego naruszając tym samym przywołane normy, a w następstwie wydał wadliwą decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Wojewody od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewoda zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Skarga kasacyjna Wojewody pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowe było bowiem stanowisko Sądu I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza dobrowolności ani trwałości opuszczenia przedmiotowego lokalu przez Skarżącą. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Jednocześnie zgodnie z definicją zawartą w art. 25 ust.1 tej samej ustawy pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Ustawodawca definiuje także pojęcie pobytu czasowego wskazując w art. 25 ust. 2, że pobytem czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Wreszcie w art. 27 ust. 1 prawodawca wprowadza obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca, zaś w ust. 2 tego samego artykułu przesądza, że równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego i jedno miejsce pobytu czasowego. W świetle przedstawionych wyżej regulacji stwierdzić należy, iż mimo, że ustawodawca w art. 35 ustawy wprost nie określił jaki charakter ma mieć opuszczenie przez osobę miejsca pobytu stałego oraz w jaki sposób fakt opuszczenia lokalu ma być potwierdzony, to jednak z samej definicji pobytu stałego oraz pobytu czasowego oraz z art. 27 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności wynika, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały. Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter nie tylko trwały, ale i jest dobrowolne. Przez dobrowolność opuszczenia miejsca stałego pobytu rozumieć przy tym należy zarówno najbardziej typową sytuację, gdy osoba zameldowana faktycznie dobrowolnie opuszcza miejsce stałego pobytu, jak i sytuację, gdy została ona w jakiś sposób przymuszona do wyprowadzki, a następnie z zamiarem stałego przebywania zamieszkała pod innym adresem. Na okoliczność, zamieszkiwanie pod innym adresem przez taką osobę wiążę się z zamiarem stałego przebywania w tym nowym miejscu pobytu, wskazywać mogą różne dowody, w tym także brak podejmowania działań zmierzających do przywrócenia stanu zamieszkiwania w miejscu stałego pobytu, których najbardziej typowym przykładem jest podejmowanie działań zmierzających do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Co za tym idzie nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 627/17). Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organy obydwu instancji dysponowały dowodami w postaci wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie przywracającego [...] utracone współposiadanie przedmiotowej, wyroku tegoż sądu uznającego [...] za winnego psychicznego znęcania się nad żoną oraz pisma Komendanta Komisariatu Policji w [...] . Zasadnie wskazał na wymienione dowody Sąd I instancji, stwierdzając, że informacje wynikające z powyższych dokumentów poddają w wątpliwość ustalenia organów o dobrowolnym opuszczeniu lokalu przez Skarżącą. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (w tym zwłaszcza wymienione wyżej dokumenty) wskazują bowiem, że w sprawie nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu przez Skarżącą. Skarżąca wraz z matką [...] i siostrą [...] zostały pozbawione dostępu do zamieszkiwanego wspólnie lokalu. Następnie zaś matka Skarżącej podjęła przewidziane prawem środki w celu odzyskania utraconego posiadania wymienionego lokalu, czego dowodem jest wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie przywracający [...] utracone posiadanie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewody podjęcie środków prawnych umożliwiających powrót do miejsca pobytu jedynie przez matkę Skarżącej nie oznacza, że Skarżąca dobrowolnie opuściła przedmiotowy lokal. Wskazać należy bowiem, że Skarżąca wraz z matką i siostrą zostały zmuszone do opuszczenia wymienionego lokalu przez [...], który dopuścił się znęcania nad żoną, na co wskazuje wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie. Ponadto zgodnie z pismem Komendanta Komisariatu Policji w [...] dla rodziny Skarżącej, zamieszkującej w przedmiotowym lokalu, sporządzona została niebieska karta w związku ze stosowaniem przemocy przez [...]. Nie sposób zatem uznać, aby Skarżąca dobrowolnie opuściła wymieniony lokal, skoro została do tego zmuszona przez ojca, dopuszczającego się przemocy wobec matki Skarżącej i blokującego samej Skarżącej i jej siostrze dostęp do lokalu. Zaakcentować w tym miejscu trzeba trafność wywodów Sądu I instancji, iż nie jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu sytuacja, gdy dana osoba opuszcza miejsce stałego pobytu z obawy przed osobą dopuszczającą się przemocy, nawet, gdy przemoc ta nie jest skierowana bezpośrednio na osobę opuszczającą lokal, lecz na innego domownika – to jest w realiach kontrolowanej sprawy, wobec matki [...], wraz z którą opuściła ona - w obawie przed skarżącym kasacyjnie – miejsce stałego zameldowania. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż ewentualne wywiedzenie środka prawnego zmierzającego do przywrócenia posiadania lokalu, z którego dana osoba wyprowadziła się pod przymusem, nie stanowi zdarzenia przewidzianego wprost w przepisach prawa, z którym regulacje prawne wiążą określony skutek, a jest jedynie jedną z okoliczności przydatnych dla ustalenia czy opuszczenie miejsca pobytu stałego miało charakter trwały i dobrowolny i co za tym idzie uzasadniający orzeczenie o wymeldowaniu na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Co za tym idzie nie mógł okazać się skuteczny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 w zw. z art. 25 ust.1 ustawy o ewidencji ludności, albowiem opierał się on na nieuprawnionym utożsamieniu okoliczności faktycznej, która może stanowić jedną z przesłanek dla przyjęcia, że opuszczenie lokalu nie miało charakteru dobrowolnego, z bezwzględnie obowiązującym warunkiem uznania, że opuszczenie lokalu nie miało dobrowolnego charakteru. Wadliwość rozumowania przedstawionego w tym zakresie w skardze kasacyjnej Wojewody jest szczególnie wyraźnie widoczne w realiach kontrolowanej sprawy, gdzie matka Skarżącej, wraz z którą została ona zmuszona przez [...] do opuszczenia przedmiotowego lokalu i wraz z którą zamieszkała następnie w nowym miejscu pobytu tymczasowego, wywiodła skutecznie powództwo o przywrócenie posiadania lokalu, przy czym zapadły w tej sprawie wyrok nie została przez [...] wykonany. Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż podjęcie środków prawnych umożliwiających powrót do miejsca pobytu formalnie jedynie przez [...], nie przesądza o tym, że [...] dobrowolnie opuściła przedmiotowy lokal. Nadmiernym formalizmem byłoby bowiem oczekiwanie, by [...] podejmowała odrębne i niezależne od działań matki czynności prawne zmierzające do uzyskania możliwości powrotu do lokalu, do którego opuszczenia zostały one zmuszone razem i do którego dostęp jest im obu blokowany. Niezasadny okazał się także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy obydwu instancji naruszyły art. 7, 77, 80 K.p.a., a organ odwoławczy także art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wydając kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje, organy nie wzięły pod uwagę wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym zwłaszcza wymienionych wyżej wyroków Sądu Okręgowego w Warszawie oraz pisma Komendanta Komisariatu Policji w [...]. Rozstrzygnięcia organów i przyjęte przez nie stanowisko o dobrowolności opuszczenia lokalu przez Skarżącą nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, czego nie można zaakceptować. Prawidłowo wskazał ponadto Sąd I instancji, że z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji nie wynika na czym konkretnie organ oparł swoje ustalenia, że Skarżąca dobrowolnie opuściła wymieniony lokal. Mając na uwadze wymienione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.