II OSK 3426/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 300/19 w sprawie ze skargi P. P. E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 300/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjnego E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lutego 2019 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lutego 2019 r. nr ... stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r. Nr ..., znak: ... ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę z przebudową budynku biurowego z zapleczem socjalnym na terenie ozn. nr ewid. dz. ... i części dz. nr ewid. ..., obręb G. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r. Nr ... stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Sąd analizując akta sprawy potwierdził prawidłowość stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., iż kwestionowana decyzja Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r. Nr ... wydana w sprawie warunków zabudowy została podjęta z rażącym naruszeniem przepisów prawa, znajdujących w niej zastosowanie, tj. art. 54 pkt 1, pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności Sąd podzielił zapatrywanie Kolegium, iż organ określił w decyzji przedmiot inwestycji wbrew wnioskowi inwestora. Zdaniem Sądu, analiza decyzji prowadziła bowiem do wniosku, że organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę z przebudową budynku biurowego z zapleczem socjalnym, podczas gdy inwestor wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "rozbudowie z przebudową budynku administracyjno-socjalnego z poddaszem mieszkalnym – rozbudowa w zakresie pomieszczeń socjalnych i biurowych". W tym stanie rzeczy Sąd podzielił zdanie Kolegium, iż przedmiot inwestycji określony w decyzji nie odpowiada przedmiotowi inwestycji wskazanemu przez inwestora. Tym bowiem wnioskiem w zakresie przedmiotu inwestycji organ był związany, a zatem nie mógł go zmienić, czy poddać modyfikacji wedle swego uznania. Sąd pierwszej instancji zgodził się również z Kolegium, że w kwestionowanej decyzji z dnia 12 grudnia 2016 r. organ nie ustalił wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji. Niewątpliwie przedmiotem decyzji jest rozbudowa budynku. W wyniku rozbudowy budynku powstaje nowa część istniejącego już budynku, a co za tym idzie zwiększa się jego powierzchnia zabudowy. Prawidłowe określenie tego wskaźnika ma zatem istotne znaczenie dla oceny poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że decyzją ustalono warunki zabudowy dla działki nr ewid. ... i części działki nr ewid. ..., obręb G., wyznaczonej na mapie w skali 1:1000 (stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji) liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Natomiast w załączniku graficznym do decyzji, zgodnie z legendą na tym załączniku, jak trafnie zauważyło Kolegium, zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, teren objęty wnioskiem jako część działki nr ... i część działki nr .... Część opisowa i graficzna decyzji nie korelują ze sobą, na co Kolegium także trafnie zwróciło uwagę w zaskarżonej decyzji. Ma przy tym rację Kolegium, że tak określony teren w decyzji i załączniku graficznym do decyzji wywołuje istotne wątpliwości dotyczące tego, czy decyzją ustalono warunki zabudowy dla działki nr ewid. ..., czy dla części działki nr ewid. .... W konsekwencji oznacza to więc, że wydanie decyzji z dnia 12 grudnia 2016 r. nastąpiło w oparciu o niekompletny pod względem formalnym i niespójny wniosek, co przesądza o rażącym naruszeniu także art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji zgodził się z Kolegium, że ustalone w weryfikowanej decyzji parametry - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu, nie wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie znajdują przez to jakiegokolwiek uzasadnienia w dokumentach, które powinny stanowić rezultat analizy dokonanej w trakcie postępowania. Sąd uznał, że trudno zatem doszukać się racjonalnych powodów, dla których ww. parametry inwestycji określono w taki, a nie inny sposób. W sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr ewid. ... i ..., obręb geodezyjny G. w gminie S., nie przedstawiono ww. parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Trafnie przy tym Kolegium wywiodło, że podstawy decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ww. parametrów nie mogła także stanowić mapa stanowiąca załącznik nr 1 oraz nr 3 - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. W tej sytuacji, wziąwszy pod uwagę powyższe wadliwości, których dopuścił się Wójt Gminy S. w decyzji z dnia 12 grudnia 2016 r. Nr ..., zdaniem Sądu pierwszej instancji, Kolegium trafnie przyjęło, że przedstawione sprzeczności z prawem mają charakter istotny i nie pozwalają pozostawić kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym. Sąd zgodził się także, że znaczenie tego sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia dla treści całej decyzji jest na tyle istotne, że uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości i w konsekwencji podzielił stanowisko Kolegium, że stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza jedynie istnienie pewnego tylko stanu prawnego i faktycznego, ma zatem charakter deklaratoryjny. Nie wywołuje przy tym skutków materialnoprawnych, bowiem nie rodzi ona żadnych uprawnień ani obowiązków. Nie uprawnia zatem do rozpoczęcia robót budowlanych. Zdaniem Sądu, trafnie Kolegium wywiodło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie ma proceduralnej możliwości poszerzania materiału dowodowego. Oznacza to zatem, że w rozważanym postępowaniu nie wchodzi w grę poczynienie dodatkowych – uzupełniających ustaleń faktycznych w kontekście okoliczności podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a organ opiera się wyłącznie na materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, co też w niniejszej sprawie bezspornie uczynił. Na kanwie powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż w sprawie wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r. Nr ... i na tej podstawie stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Produkcyjne E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i 176 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez niezasadne oddalenie skargi wniesionej przez P.P. E. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lutego 2019 r. w sytuacji, gdy zachodziły podstawy prawne do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lutego 2019 r. bowiem nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r., II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1. przez uznanie, że przedmiot inwestycji określony w decyzji nie odpowiada przedmiotowi inwestycji wskazanemu przez inwestora we wniosku, w sytuacji gdy jedyną rozbieżnością jest to, że przedmiot inwestycji wskazany w decyzji jest bardziej opisowy niż zapisano go we wniosku, a wskazana rozbieżność sprowadza się jedynie do stylistycznego ujęcia przedmiotu inwestycji; 2. przez uznanie, że wydanie decyzji przez Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r. nastąpiło w oparciu o niekompletny pod względem formalnym i niespójny wniosek w oparciu o art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie część opisowa i graficzna decyzji w odniesieniu do terenu inwestycji nie koreluje ze sobą, w sytuacji gdy jednoznacznie wskazano we wniosku w części opisowej jak również w części graficznej, że realizacja inwestycji, której dotyczą warunki zabudowy dotyczy konkretnie wskazanych numerów działek, tj. ... i część ..., 3. przez uznanie, że parametry ustalone w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r. nr ... - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu - nie wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w sytuacji gdy we wniosku podano parametry, które zostały poddane analizie przez organ na podstawie załączonej dokumentacji, tym samym opis inwestycji w sferze merytorycznej odpowiadał w pełni wnioskowi. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz błędną wykładnią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 3. Zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd oddala skargę w razie gdy w wyniku rozpoznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie stwierdził, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które daje podstawy do zastosowania wobec decyzji środka prawnego powodującego wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej była kontrola zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 8 lutego 2019 r. nr ... stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r. Nr ..., znak: ... ustalającej warunki zabudowy. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji była wadliwość kwalifikowana wyliczona w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji jeżeli decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Tak ogólnikowo postawiony zarzut nie pozwala na jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który związany w rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej nie może wyprowadzać podstaw kasacyjnych ani tych podstaw domniemywać. Zawarte stwierdzenie w pierwszej podstawie kasacyjnej, że "nie zostały spełnione w przedmiotowej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy S. z dnia 12 grudnia 2016 r.", jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie daje podstaw do wyprowadzenia jakie zdaniem skarżącego są argumenty na wykluczenie wszystkich przesłanek nieważności, a zwłaszcza przesłanki wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. 4. W drugiej podstawie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak postawiony zrzut nie powiązano z przedmiotem rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, sprawy zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Artykuł 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wyliczonych w 5 punktach warunków. Istotnym w sprawie jest warunek wyliczony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wedle którego: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Pozostaje tak określony warunek w ścisłym związku z elementami, które powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy, którego wymagania co do treści określa art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określając tak podstawę skargi kasacyjnej, w tym i w powiązaniu z art. 52 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie podważono przez powiazanie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, że Sąd dokonał przekroczenia granic nadania treści przesłance dającej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Tym samym nie naruszył art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5. Określone w drugiej podstawie skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, nie poparto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odpowiednią argumentacją. Zarówno sposób określenia podstaw skargi kasacyjnej jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się do argumentacji wadliwego ustalenia stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej, jak i w uzasadnieniu nie postawiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym przez naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez pominięcie akt sprawy, a przez to wadliwą ocenę stanu faktycznego, na podstawie którego wyprowadzono zgodność z przepisami prawa zaskarżonej decyzji. 6. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7