II OSK 341/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 74/22 w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 października 2021 r., nr SKO/PP-412/64/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 74/22, oddalił skargę M.S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z 28 października 2021 r., nr SKO/PP-412/64/2021 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 1 – umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem T.M., w pkt 2 – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z 29 marca 2019 r., nr 13/2019 nakazującą J.S. i M.S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...] do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego przez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowaniu grysu, kamieni murowych i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.S. i J.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4. ust. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 10 ust. 17, § 2 pkt. 6, § 2 pkt 9 oraz § 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: G.1, G.2, R., G.3, W., Ż., K., Ż. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] niezgodna z ustaleniami ww. uchwały w sytuacji gdy: 1) treść § 10 ust. 17 ww. uchwały dopuszcza prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, nie definiując jednocześnie tego pojęcia w jakikolwiek sposób w uchwale zatem nie sposób zgodzić się z zaskarżona decyzją, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, gdyż działalność kamieniarska w niezmienionej formie jest prowadzona na terenie spornych działek od 2009 r., 2) treść § 10 ust. 17 pkt 3 lit. a tej uchwały zabrania lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych, zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi, do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, tymczasem w sprawie nie ustalono czym są te obiekty i urządzenia, jakie przepisy szczególne ich dotyczą oraz czy na działkach, będących przedmiotem postępowania, takie obiekty i urządzenia się znajdują, 3) treść § 4 pkt 3 uchwały, na który to przepis powołuje się w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, stanowi że: uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, nie może powodować przekroczenia obowiązujących norm na granicy własności terenu, na jakim jest lokalizowana, tymczasem uchwała w swojej treści rozróżnia działalność produkcyjną oraz działalność związaną z obsługą kamieniarstwa (bez precyzowania tego pojęcia), a uwzględniając w załączniku nr 13 do uchwały nr [...] z [...] 2004 r. Rady Miejskiej w S., uwagi Pani V.W., zezwolono jej na prowadzenie zakładu kamieniarskiego (również zajmującego się produkcją) ustalając przeznaczenie działki, na której jest on zlokalizowany jako zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, 4) definicja usług komercyjnych zawarta w § 2 pkt 9 uchwały nie może być użyta do definiowania działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, ponieważ usługi komercyjne zostały przez Radę Miejską w S. przewidziane w § 10 ust. 31, 77, 106 – w związku z czym bezpodstawne było ustalanie przez Sąd I instancji czy działalność prowadzona na spornych działkach mieści się w zakresie tej definicji czy nie, 5) przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. mówi o zmianach trwających dłużej niż rok, natomiast organ administracji a za nim Sąd I instancji przyjęły, że sam fakt stwarzania uciążliwości dla mieszkańców i środowiska (potwierdzony w ocenie organu i Sądu decyzją Starosty Ś. z 8 listopada 2013 r. ustalającą dopuszczalne poziomy hałasu dla pory nocnej) jest wystarczający do uznania, że prowadzona na spornych działkach działalność jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji w której zaniechano ustalenia w jakim okresie następowało przekroczenie norm hałasu i czy był on dłuższy niż rok; 2. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do sprzecznych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez: a. przyjęcie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji kiedy treść § 10 pkt 17 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2004 r., nr [...] dopuszcza na terenie spornych działek prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa przy czym nie przesądza z góry, że działalność ta jest działalnością usługową, co wprost wynika chociażby z § 10 pkt 14 tej uchwały gdzie określono, że przeznaczeniem uzupełniającym dla terenu 2MN15 są usługi, w tym dopuszcza się prowadzenie działalności związanej z obsługa kamieniarstwa, w związku z czym nie sposób twierdzić jednoznacznie, że uchwała w tym zakresie nie obejmowała działalności produkcyjnej, skoro w § 10 pkt 17 ppkt 3 lit. a wyłączono jedynie lokalizowanie urządzeń produkcyjnych zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, co oznacza a contrario, że urządzenia produkcyjne i usługowe nie mieszczące się w tym zakresie mogły być lokalizowane w granicach działek objętych oznaczeniem 2MU4 i 2MU5, a tym samym świadczy o założeniu przez lokalnego prawodawcę możliwości prowadzenia również działalności produkcyjnej, inaczej bowiem nie byłoby potrzeby wprowadzania ograniczeń osobno w stosunku do urządzeń produkcyjnych; b. uznanie, że działalność prowadzona na terenie spornych działek była niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ stwarza uciążliwość dla mieszkańców i środowiska w sytuacji, w której treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2004 wprost wskazuje, że zabronione jest lokalizowanie w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi, do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego – w sytuacji w której organ nie ustalił o jakich przepisach szczególnych mowa w tym przepisie, oraz czy na terenie tych działek faktycznie obiekty i urządzenia wymienione w tych przepisach się znajdują; c. uznanie, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy miały ustalenia i rozstrzygnięcia zawarte w uchwale Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] 2004 r. dotyczące uwag V.W. w sytuacji, w której po pierwsze dokonanie tych ustaleń nakazał organowi Wojewódzki Sąd Administracyjny, a po drugie jeżeli ta działalność jest zbieżna z działalnością prowadzoną na terenie spornych działek i jest to działalność związana z obsługą kamieniarstwa w rozumieniu przedmiotowej uchwały a nie działalność produkcyjna w jej rozumieniu, opisana w innych przepisach tej uchwały, to brak było podstaw do uznania, że działalność prowadzona na działkach należących do skarżących jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. – przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ze względu na stosowanie w rozpoznawanej sprawie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób zupełnie dowolny i rozszerzający i posłużenie się definicją usług komercyjnych zawartą w § 2 pkt 9 uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] w celu odkodowania definicji działalności związanej z obsługą kamieniarstwa gdy tymczasem pojęcie usług komercyjnych zostało przez organ będący autorem uchwały użyte w zupełnie innym miejscu (§ 10 pkt 31, pkt 77, pkt 106 i pkt 143) do terenów o przeznaczeniu na usługi publiczne, w związku z czym dokonywana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerencja organów w uprawnienia właścicielskie nie powinna skutkować wprowadzaniem ograniczeń ponad wynikające wprost z jego przepisów, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.; 3) naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że organ wywiązał się z wytycznych wskazanych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 621/20 – ponieważ jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 22) wskazania dotyczące postępowania organu dotyczyły zarówno analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalonego uchwałą nr [...], jak też planu zawartego w uchwale nr [...] i uwag tam zawartych dotyczących działalności prowadzonej przez V.W., gdy tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ polecenia Sądu wykonał połowicznie, zupełnie pomijając zapisy planu zawarte w uchwale nr [...] oraz związane z tym rozstrzygnięcia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został bowiem przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rozbudowane w treści i formie zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, koncentrują się w istocie wokół dwóch kwestii, a mianowicie: 1) błędnej – zdaniem skarżących kasacyjnie – wykładni przepisów wskazanych w zarzucie naruszenia prawa materialnego, prowadzącej do wniosku, że działalność wykonywana na terenie działek nr [...] i [...], będących ich własnością, doprowadziła do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. względem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] 2004 r.; 2) naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegające na błędnym – zdaniem skarżących kasacyjnie – uznaniu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy wywiązał się ze wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 621/20. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii, należało podzielić podgląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, co do rozumienia brzmienia § 10 ust. 17 pkt 3 lit. a wskazanego wyżej planu miejscowego: "zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego". Sąd zgodził się z organem, że wynikające z tego przepisu zakazy aktualizują już w przypadku wystąpienia jednej z wymienionych tam przesłanek, a więc między innymi w sytuacji, w której zlokalizowane granicach działek obiekty i urządzenia usługowe i produkcyjne stwarzają uciążliwości dla mieszkańców. Wystąpienie tej przesłanki wyłączało możliwość uznania, że prowadzona na nieruchomości skarżących kasacyjnie od 2009 r. działalność zakładu kamieniarskiego, w którym odbywa się cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia, w tym produkcja kostki granitowej i sprzedaż wyrobów, pozostaje w zgodzie z ustaleniami planu, które wprawdzie dopuszczają, na podstawie § 10 ust. 17 pkt 1 lit. a planu, "prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa", ale z zastrzeżeniem niewystępowania okoliczności wymienionych w § 10 ust. 17 pkt 3 lit. a tegoż planu. To zaś, że wyżej wskazana działalność jest prowadzona od 2009 r. nie zostało zakwestionowane w toku postępowań przed organami obu instancji. Nadto z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że działalność wykonywana na nieruchomości skarżących kasacyjnie powoduje nadmierny hałas, zapylenie i zagrożenia w ruchu drogowym spowodowane transportem ciężarowym, a więc uciążliwości dla mieszkańców, o których mowa w § 10 ust. 17 pkt 3 lit. a planu miejscowego z 2004 r. Dodatkowo organ odwoławczy, wykonując wskazania określone w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 621/20 i odnosząc się do dyrektywy ujętej w § 4 pkt 3 planu miejscowego, zgodnie z którą: "Uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, nie może powodować przekroczenia obowiązujących norm na granicy własności terenu, na jakim jest lokalizowana.", uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu decyzję Starosty Ś. z 8 listopada 2013 r. ustalającą dla prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości działalności dopuszczalne poziomy hałasu dla pory dziennej i nocnej, będącą konsekwencją przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu emitowanego na działki sąsiednie. Sąd I instancji słusznie zaznaczył przy tym, że zgromadzone w aktach dowody potwierdzające uciążliwe oddziaływanie zakładu kamieniarskiego na okolicznych mieszkańców, w tym udokumentowane w protokołach przesłuchań mieszkańców, sprawiają że przywołana wyżej decyzja Starosty Świdnickiego nie miała kluczowego znaczenia w sprawie. Ustosunkowując się zaś do twierdzenia skarżących kasacyjnie, że definicja usług komercyjnych zawarta w § 2 pkt 9 uchwały w sprawie planu miejscowego z 2004 r. nie może być użyta do definiowania działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, o której mowa między innymi w § 10 ust. 17 pkt 1 lit. a tejże uchwały i upatrywania w tym błędnej wykładni ustaleń planu, należy wyjaśnić że Sąd odniósł się do definicji usług komercyjnych pobocznie, w celu wskazania na dodatkową argumentację przytoczoną przez organ, z której wynika, że faktyczna działalność prowadzona na przedmiotowej nieruchomości, polegająca na produkcji kostki granitowej, nie może być uznana za działalność usługową zarówno w powszechnym znaczeniu tego słowa, jak również w rozumieniu ustaleń planu miejscowego. W tym stanie rzeczy stanowisko Sądu I instancji, uznające trafność przyjęcia przez organ, że w rozpatrywanej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz prowadzące do wniosku, że okoliczności sprawy obligują do zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (nakazanie przywrócenia terenu do poprzedniego sposobu zagospodarowania), zasługuje na aprobatę. Mając powyższe na uwadze należało uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 10 ust. 17, § 2 pkt 6, § 2 pkt 9 oraz § 4 pkt 3 uchwały w sprawie planu miejscowego z 2004 r., a także powiązane z nim zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a., które miało polegać na błędnej ocenie Sądu I instancji uwzględnienia przez organ wskazań zawartych prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 621/20, uchylającym poprzednią decyzję Kolegium. Brak wywiązania się z tych wskazań miał polegać – według skarżących kasacyjnie – na zaniechaniu analizy uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S.1, G.1, O., M., G.2, S.2, T., G.3 oraz nieodniesieniu się do uwag Sądu dotyczących prowadzonego przez V.W. zakładu kamieniarskiego na terenie działki nr [...] we wsi G.3, który w wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej przez wyżej wymienioną został przeznaczony w przywołanej uchwale pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Również w tym przypadku rację ma Sąd I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo wyjaśnił charakter stanowiska przedstawionego w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 621/20 i jego znaczenie dla organu odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, we wskazaniach co dalszego postępowania nie podniesiono konieczności analizy uchwały z dnia [...] 2004 r. Odnosząc się do zawartych w niej ustaleń Sąd podzielił pogląd organu, że pojęcie "obsługa działalności kamieniarskiej", którym posługuje się w podejmowanych uchwałach ten sam organ, powinno być rozumiane tak samo. Natomiast uwaga Sądu dotyczyła braku ustalenia przez organ odwoławczy rodzaju działalności prowadzonej na działce nr [...] i wiązała się z przyjętą przez organ interpretacją pojęcia "obsługa działalności kamieniarskiej", przy czym uwaga ta nie stanowiła zalecania do ustalenia tej okoliczności faktycznej w dalszym postępowaniu. Uwaga ta, jak wyjaśniono w zaskarżonym wyroku i z czym należy się zgodzić, stanowiła krytykę przyjętego przez organ automatycznego założenia, że pod podjęciem "obsługi działalności kamieniarskiej" kryje się taki sam zakład kamieniarski znajdujący się na działce nr [...] i na nieruchomości skarżących kasacyjnie. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skoro Kolegium doszło do przekonania, że działalność prowadzona na działkach skarżących kasacyjnie stwarza uciążliwości dla środowiska i mieszkańców, a dodatkowo że jest to działalność produkcyjna niedopuszczona planem, to uprawnione było uznanie, że dla prawidłowej wykładni planu bez znaczenia pozostają ustalenia zawarte w uchwale z dnia [...] 2004 r., jak również rodzaj działalności prowadzony na działce nr [...] objętej innym planem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.