II OSK 340/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 857/14 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 857/14 oddalił skargę A. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 24 lutego 2014 r. W. D. oraz M. R. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w sprawie przeprowadzenia kontroli budynku gospodarczego wybudowanego przez A. D. na terenie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Zdaniem autorów pisma budynek ten stanowi samowolę budowlaną. Po wszczęciu postępowania w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 12 marca 2014 r. ustalono, że budynek gospodarczy wraz z zadaszeniem został wybudowany w 2009 r. A. D. poinformowała, że budynek został wykonany na podstawie zgłoszenia dokonanego 14 stycznia 2014 r. Budynek znajduje się ok. 20 cm od granicy nieruchomości sąsiedniej. Do akt sprawy załączono dokumentację związaną ze zgłoszeniem zamiaru wykonania "domku ogrodowego [...]" z dnia 2 grudnia 2013 r. Prezydent Katowic decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia dokonanego przez skarżącą. Ponowne zgłoszenie nastąpiło 14 stycznia 2014 r. Prezydent Katowic pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. oświadczył, że nie zamierza wnosić sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem skarżącej. Do dokumentacji został dołączony akt notarialny z dnia [...] października 2002 r., na mocy którego doszło do zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul. [...] i wyodrębnienia odrębnych lokali - właścicielami jednego z nich zostali A. D. wraz z mężem P. K. Zgodnie z § 6 tego aktu pozostali współwłaściciele nieruchomości wyrażają zgodę na dobudowanie przez skarżącą i jej męża do istniejących budynków pomieszczenia nieprzekraczającego 20 m2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie, wskazując w uzasadnieniu, że inwestorka wystąpiła ze zgłoszeniem zamiaru wykonywania robót budowlanych a Prezydent Katowic pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. oświadczył, że nie wyraża sprzeciwu. Zatem budowa w 2009 r. była legalna i brak podstaw do nakazania skarżącej wykonania określonych robót. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnieśli W. D. i Z. D. Podnieśli, że inwestorka nie posiada ich zgody na wybudowanie budynku gospodarczego, a ponadto zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nastąpiło w 2014 r., gdy budynek został zbudowany w 2009 r. Zakwestionowali także zgodę współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, bowiem chodziło o dobudowanie do budynku głównego pomieszczenia o powierzchni 20 m, a nie budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że istnieją wątpliwości co do legalności wzniesionego obiektu a organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Decyzja została zatem wydana przynajmniej przedwcześnie. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 80 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącej budowa "domku ogrodowego" na nieruchomości przy ul. [...] nastąpiła zgodnie z prawem, gdyż dokonała ona zgłoszenia zamiaru jego budowy. Wskazała również, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach są prawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Powołując się na przesłanki wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji było niewyjaśnienie przez organ pierwszej instancji istotnych okoliczności sprawy dotyczących budowy obiektu na nieruchomości przy ul. [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach przyjął, że dokonanie zgłoszenia, nawet 5 lat po wybudowaniu obiektu budowlanego, powoduje, iż prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając oświadczenie o niewnoszeniu sprzeciwu do takiego zgłoszenia niejako sanuje istniejący stan prawny i faktyczny. W ocenie Sądu taka wykładnia stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane). Jak wynika z akt sprawy sporny obiekt został wzniesiony w 2009 r., a zgłoszenie zostało dokonane w 2014 r. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności, a zdaniem Sądu powinien ją zbadać, ustalić, czy na budowę spornego budynku było wymagane dokonanie zgłoszenia. Jeśli stwierdziłby samowolę budowlaną, winien ustalić, czy istnieje możliwość jej legalizacji, wzywając inwestorkę do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji. Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie ustalił również, czy inwestorka mogła dysponować nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] zawarte w akcie notarialnym z dnia [...] października 2002 r. jest kwestionowane przez obecnych współwłaścicieli. Niezależnie od tego wykazywana przez inwestorkę zgoda na zabudowę części wspólnej nieruchomości dotyczyła innego obiektu budowlanego. W konkluzji Sąd uznał, że organ pierwszej instancji praktycznie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie i zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. D. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach dokonał poważnych uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, wydał decyzję przedwcześnie i bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (wobec wydania decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o uchyleniu skarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia); – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasad prowadzenia postępowania poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, pobieżny, przy zastosowaniu środków bez potrzeby komplikujących proste sprawy, który to sposób narusza zaufanie obywateli do organów Państwa i do stabilności stanów prawnych opartych o ich ostatecznie prawomocne decyzje; – art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię w sprawie rzekomego dokonania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach poważnych uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, wydania przedwczesnej decyzji i bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że organ drugiej instancji dokonał poważnych uchybień i nie naruszył tego przepisu; – art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację w sprawie rzekomego istnienia wątpliwości co do zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, polegające na przyjęciu, że organ drugiej instancji nie naruszył tego przepisu; – art. 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i narażenie na ograniczenie bądź brak zaufania do organów administracji publicznej i ważności podejmowanych przez niego decyzji, polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie; – art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że organ drugiej instancji nie naruszył tego przepisu. 2. przepisów prawa materialnego: – art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] marca 2014r . nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądzenie od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, jak również kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że budowa w 2009 r. była legalna, bowiem Prezydent Katowic dokonał weryfikacji, czy budynek wzniesiony został zgodnie z prawem, oświadczając, że nie wyraża sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. W ocenie skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy naruszył art. 7 k.p.a., bowiem wydanie zaskarżonej decyzji zniwelowało ważność i skuteczność decyzji Prezydenta Miasta Katowic o niewniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do robót budowlanych w postaci domu ogrodowego (pismo z dnia [...] stycznia 2014 r.). Zdaniem strony decyzja organu pierwszoinstancyjnego o umorzeniu postępowania była prawidłowa i zgodna z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ sprawa legalności budowy przedmiotowego domku ogródkowego została rozstrzygnięta decyzją Prezydenta Miasta Katowic, który uznał ją za legalną. W kwestii naruszenia art. 8 k.p.a. podkreśliła, że organ odwoławczy wskazując na brak istotności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Katowic podważył rangę tego organu. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się też z oceną, że organ pierwszej instancji niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny. Stwierdziła, że postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i w pełni, ponieważ w aktach sprawy zgromadzono wszystkie niezbędne dokumenty, wysłuchane też zostały strony postępowania. Z ostrożności wskazała na bezzasadność zarzutów zawartych w odwołaniu W. D. Jej zdaniem zgoda współwłaścicieli na budynek gospodarczy w postaci domku ogrodowego nie jest konieczna przy uzyskaniu decyzji Prezydenta Miasta Katowic. Wskazała też na swoiste domniemanie zgody przy braku sprzeciwu ze strony współwłaścicieli. W jej ocenie działanie państwa D. motywowane jest złośliwością i chęcią utrudniania jej życia, skoro przez 4 lata od budowy domku w 2009 r. obiekt nie przeszkadzał im a skierowali sprawę do rozpatrzenia przez organy administracji publicznej dopiero, gdy stosunki między współwłaścicielami uległy znacznemu pogorszeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy uznał, że zaskarżone do tego Sądu rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodzić się bowiem należy z Sądem co do tego, że organ pierwszej instancji co najmniej przedwcześnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a zakres okoliczności koniecznych do wyjaśnienia jest tego rodzaju, że uzasadniało to wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym, tj. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że brak sprzeciwu do zamiaru wykonywania robót budowlanych (budowy obiektu) przesądza o legalności inwestycji, a w konsekwencji uniemożliwia prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do takiej inwestycji (tak m.in. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2027/14; LEX nr 2081367). Przyjmuje się jedynie, że realizacja obiektu budowlanego na podstawie zgłoszenia oznacza, że inwestorowi nie można, co do zasady, postawić zarzutu zrealizowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Postępowanie organów nadzoru budowlanego winno zatem prowadzić do wyjaśnienia, czy tak zrealizowany obiekt nie narusza przepisów prawa, a jeśli tak, to ich obowiązkiem jest wdrożenie postępowania naprawczego określonego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Powyższe uwagi mają oczywiście znaczenie jedynie wówczas, gdy zgłoszenie zostało dokonane w sposób skuteczny. Jak natomiast wynika z treści art. 30 ust. 5 ww. ustawy zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (...). Te wszystkie kwestie mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i niewątpliwie nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie. Zwrócić natomiast należy uwagę, że nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, a autor skargi kasacyjnej wręcz przyznaje tę okoliczność w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), że budynek został zrealizowany w 2009 r. Bezspornie zgłoszenie zostało dokonane w 2014 r. Już sama ta okoliczność przemawia za prawidłowością rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Skoro bowiem inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót już wykonanych, to zgłoszenie to było bezskuteczne niezależnie od tego, czy organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw w prawem przewidzianej formie. Rzeczą organu nadzoru budowlanego było zatem wdrożenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym skoro obiekt powstał przed dokonaniem zgłoszenia, to prawidłową procedurą, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jest tryb legalizacyjny określony w art. 49b ustawy - Prawo budowlane. Nie można zatem Sądowi pierwszej instancji zarzucić, że błędnie ocenił, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 105 § 1 tej ustawy, co uzasadniało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie może także budzić wątpliwości, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jedynie przez organ odwoławczy i wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, w tych okolicznościach sprawy, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W konsekwencji zatem nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd wojewódzki stwierdził, za organem odwoławczym, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., to jest z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że wyrok Sądu pierwszej instancji wadliwie nie uwzględnił naruszenia przez organy administracji art. 8 k.p.a. Przepis ten statuuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Analiza uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że jej autor upatruje tego naruszenia w niekorzystnym dla skarżącej rozstrzygnięciu i prowadzeniu postępowania mimo wadliwego działania organu architektoniczno-budowlanego i niewniesienia sprzeciwu. Wyjaśnić należy, że z pewnością nie było intencją ustawodawcy wprowadzającego powyższą zasadę jako jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, aby wszystkie decyzje wydawane były po myśli strony postępowania. Nie może zatem skarżąca skutecznie podnosić takiego zarzutu li tylko z tego powodu, że organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego korzystną dla niej decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Jedynie na marginesie wskazać należy, że po pierwszej zasada ta ma zastosowanie do wszystkich stron postępowania, a nie jedynie do inwestora. W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się z udziałem innych stron, które również mogły domagać się od organu administracji prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. W tym stanie rzeczy należało ocenić, iż skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie poczynionych przez organ odwoławczy, a zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego w zakresie uzasadniającym konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 30 ustawy - Prawo budowlane. Po pierwsze wskazać należy na błąd konstrukcyjny tego zarzutu. Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna to skarga, która nie pozostawia wątpliwości co do intencji jej autora i precyzyjnie wskazuje przepisy, które zostały w jego ocenie naruszone. Warunek ten jest spełniony, gdy jej autor podaje konkretne przepisy prawa, wraz z jego jednostkami redakcyjnymi (paragrafy, ustępy, punkty itp.), które zostały naruszone, w taki sposób, aby sąd drugiej instancji nie był zmuszony do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tego warunku przedmiotowa skarga kasacyjna nie spełnia, skoro wskazuje się w niej na naruszenie art. 30 Prawa budowlanego, który zawiera szereg ustępów i punktów. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stasowały, co oznacza, że nie mogły naruszyć tej normy prawnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej przepis ten nie stanowił również podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który umarzając postępowanie działał w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że nie jest potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli na budowę obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność. Uzyskanie takiej zgody w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie było niezbędne przed rozpoczęciem robót budowlanych, przy czym zgoda ta winna być wyrażona przez te osoby, które były właścicielami nieruchomości w dacie realizacji inwestycji. Fakt, że pozostali współwłaściciele dopiero po 4 latach zainicjowali postępowanie w ramach nadzoru budowlanego, nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.