II OSK 337/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1758/24 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2024 r., znak DOR.521.33.2024.AMO w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1758/24, oddalił skargę Starosty Kieleckiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2024 r., nr DOR.521.33.2024.AMO, utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z 15 kwietnia 2024 r., nr IR.I.7840.4.25.2024, którym organ, na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej k.p.a., stwierdził, że Starosta Kielecki dopuścił się przekroczenia terminu załatwienia sprawy w związku z rozpatrzeniem wniosku o pozwolenie na budowę z 16.07.2021 r. znak: B-I.6740.21.133.2021 o 77 dni i wymierzył karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tj. 38 500 zł. W skardze kasacyjnej Starosta Kielecki, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię, ewentualnie jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji Starosty Kieleckiego z dnia 14 grudnia 2021 r. nr 2276/2021, znak: B-I.6740.21.133.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny S., gmina G., w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a jego uzupełnieniem; - art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Starosta Kielecki dopuścił się zwłoki w wydaniu decyzji z 14 grudnia 2021 r. Nr 2276/2021 znak: B-I.6740.21.133.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny S., gmina Górno w wymiarze 77 dni, podczas gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło z opóźnieniem, a zatem z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego; - art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy związane z funkcjonowaniem urzędu w sytuacji wzmożonej ilości składanych wniosków o pozwolenie na budowę oraz problemami kadrowymi nie stanowiły okoliczności niezależnych od organu i w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe wliczenie do terminu, w jakim wydana została przez Starostę Kieleckiego decyzja z dnia 14 grudnia 2021 r. Nr 2276/2021 znak: B-I.6740.21.133.2021 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki zlokalizowanego na działce nr [...] obręb geodezyjny S., gmina G., okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od Starosty Kieleckiego, - co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi, która winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Starosty Kieleckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, stosownie do art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, pozwalając ograniczyć zakres uzasadnienia do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, z pominięciem tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny co do przebiegu postępowania. Wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu 16 lipca 2021 r., a w dniu 2 grudnia 2021 r. wystosowano do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z postanowieniem wydanym w trybie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana 14 grudnia 2021 r., po usunięciu przez stronę w dniu 10 grudnia 2021 r. nieprawidłowości wskazanych z postanowieniu. Starosta Kielecki w toku postępowania nie wzywał wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W realiach sprawy postępowanie o pozwolenie na budowę od chwili wniesienia wniosku w dniu 16 lipca 2021 r. do dnia wydania decyzji trwało 151 dni, zamiast określonych w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego 65 dni od daty złożenia wniosku. Pierwszy sformułowany w skardze kasacyjnej na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zarzut zmierza do wykazania, że Sąd błędnie w okolicznościach sprawy zaakceptował stanowisko organów, że zdarzeniem otwierającym bieg terminu 65 dni jest złożenie wadliwego wniosku z 16 lipca 2021 r., a nie jego uzupełnienie w związku z postanowieniem nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że wniosek był obarczony brakiem formalnym. Uznając ten zarzut za chybiony należy zauważyć, że zgodnie z jasnym brzmieniem art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego zdarzeniem otwierającym bieg terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę jest złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji. Przepis ten nie determinuje początku biegu tego terminu datą wszczęcia postępowania czy kompletnością wniosku w jakimkolwiek aspekcie. Należy podkreślić, że o ile w istocie doręczenie organowi wniosku strony o pozwolenie na budowę określa datę wszczęcia tego postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., to jednak przepisy Prawa budowlanego wyraźnie odnoszą się nie do wszczęcia postępowania, ale złożenia wniosku. W świetle art. 63 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 64 § 1 i 2 k.p.a. wniosek o wydanie decyzji musi być podaniem nadającym się do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, co oznacza, że musi być wolnym od braków formalnych uniemożliwiających jego rozpoznanie (np. indywidualizujących adresata) i skutkujących koniecznością pozostawienia podania bez rozpoznania. W żadnym wypadku nie chodzi w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego o merytoryczną zasadność wniosku, ale o jego formalną zdolność do rozpoznania sprawy merytorycznie przez organ i to bez względu na ostateczny kierunek rozstrzygnięcia. W postępowaniu o pozwolenie na budowę braki formalne wniosku, tj. braki uniemożliwiające rozpoznanie wniosku podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Z kolei braki wniosku o charakterze materialnoprawnym, odnoszące się do kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami, są ujawniane na etapie kontroli dokonywanej przez organ w zakresie wyznaczonym dyspozycją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w wyniku rozpoznania merytorycznego złożonego już skutecznie wcześniej wniosku, stanowiąc czynność standardową realizowaną już w czasie biegu terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie sprawy. W realiach sprawy Starota Kielecki w toku postępowania nie stwierdził wadliwości formalnej wniosku o pozwolenie na budowę, akta sprawy nie potwierdzają bowiem wystosowania wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przywołane zatem w skardze kasacyjnej argumenty odwołujące się do braków formalnych wniosku nie mają oparcia w realiach sprawy, w której w istocie usunięto nieprawidłowości w projekcie wskazane przez organ już po wszczęciu postępowania. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przyjmując za trafne stanowisko organów, że w niniejszej sprawie termin powinien być liczony od dnia złożenia wniosku w lipcu 2021 r. Nietrafne są także pozostałe zarzuty sformułowane na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, których istota sprowadza się do kwestionowania odpowiedzialności Starosty Kieleckiego za niewydanie decyzji w terminie. Sąd pierwszej instancji, w przeciwieństwie do polemicznych twierdzeń skargi kasacyjnej, prawidłowo zrekonstruował oraz zastosował normę prawną regulującą sposób obliczania terminu, o jakim mowa w 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika, że do terminu 65 dni, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd prawidłowo uznał, że zwłoka w postępowaniu w zakresie 77 dni obciąża odpowiedzialnością skarżący organ, a powoływanych przez niego przyczyn tej zwłoki nie można kwalifikować jako niezależnych od organu. Należy zauważyć, że niezależność przyczyny od organu, o jakiej mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, musi być rozumiana nie w odniesieniu do starań związanych z usunięciem skutków istniejących trudności w rozpoznawaniu spraw w terminie, ale w odniesieniu do źródła trudności rozpoznania określonej sprawy administracyjnej. W tym świetle, przyczyny niezależne od organu to przyczyny nieleżące po jego stronie, zewnętrzne zdarzenia, czy to stanowiące efekt siły wyższej (np. stany nadzwyczajne, klęski żywiołowe), czy to realizacji obowiązków prawnych albo działania innych podmiotów, w tym stron i organów niezbędne dla załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie stanowią zatem przyczyn zewnętrznych w tym rozumieniu problemy kadrowe, czy też trudności organizacyjne w strukturze organu administracyjnego. Podobnie jako przyczyny zewnętrznej zwalniającej od odpowiedzialności nie można traktować wzrostu ilości spraw napływających do organu. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z gwarancyjnym charakterem przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania, które ma zapewnić każdemu wnioskodawcy prawo do załatwienia swojej sprawy w ustawowym terminie. Trafnie też Sąd Wojewódzki ocenił wskazywane przez skarżący organ okoliczności dotyczące skutków stanu epidemii związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Ustawodawca uchylił specjalne rozwiązania prawne dotyczące terminów określonych prawem administracyjnym (art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020, poz. 374 ze zm.)) na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020, poz. 875 z późn. zm.) z dniem 16 maja 2020 r., czyli rok przed wnioskiem o pozwolenie na budowę wszczynającym postępowanie w sprawie indywidulanej stanowiącej przedmiot oceny w niniejszym postępowaniu. Uchylenie tych rozwiązań przez ustawodawcę oznacza, że ustawodawca wyłączył generalnie możliwość usprawiedliwienia nieterminowego załatwienia spraw wpływem stanu zagrożenia epidemicznego. Podsumowując, z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. O ile trudno zaprzeczyć obiektywnym trudnościom oraz staraniom organu, to są to jednak okoliczności, które w perspektywie oceny legalności zaskarżonego aktu pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczności sprawy potwierdzają, że organ w okresie po wpływie wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności, w tym nawet wstępnych mających na celu określenie ewentualnych braków wniosku, wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz poinformowania o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie czy o przybliżonym terminie jej załatwienia, które mogłyby zaspokoić potrzeby inwestora w zakresie dostosowania swoich działań do uwarunkowań faktycznych postępowania. Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są z urzędu okoliczności dotyczące wymierzenia Staroście Kieleckiemu kar pieniężnych na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w innych sprawach. Również w tych sprawach pierwsze czynności były podejmowane przez Starostę po upływie kilku miesięcy od daty złożenia wniosku. Potwierdza to, że tryb działania przyjęty w niniejszej sprawie był przejawem stosowanej przez organ praktyki, która w świetle art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i wymogów praworządności nie mogła zostać zaaprobowana. Sąd Wojewódzki dochodząc zatem do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako nieusprawiedliwionej. Poza kontrolą sądu administracyjnego pozostają kwestie dotyczące celowości działania organów w niniejszej sprawie, co wskazano w treści skargi kasacyjnej. Celowość działania organów pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, który kontroluje jedynie legalność ich działania. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.