II OSK 3312/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku J.O. o zmianę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3312/18 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1142/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: odmówić zmiany postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3312/18.

Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3312/18, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił J.O. wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1142/17, w wyniku rozpoznania skargi M.K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazaną wyżej decyzją Starosta [...], w wyniku wznowienia postępowania, orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.S., H.S. i M.K. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w P. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.O., występując jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotowy wniosek poza sformułowaniem samego żądania oraz podaniem jego podstawy prawnej nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji, z której miałoby wynikać, jakie zagrożenie skarżąca wiąże z wykonywaniem przez inwestora jego praw opartych na udzielonym pozwoleniu na budowę. Przyczyny nakazujące zastosowanie ochrony tymczasowej pozostają rozłączne względem przyczyn uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, toteż argument odnoszony do niezgodności z prawem wydanego pozwolenia na budowę nie mógł zastąpić stanowiska potwierdzającego wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), które ma za zadanie przekonać Sąd co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nie można z góry przyjąć, iż wykonanie każdej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem to inwestor, decydując się na realizację inwestycji budowlanej niejednokrotnie znacznych rozmiarów, ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Dotyczy to również sytuacji prowadzenia robót budowlanych w trakcie toczącego się postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego możliwe jest wzruszenie wydanego pozwolenia na budowę, a także w toku kontroli tej decyzji przez sąd. Zarówno przystąpienie przez inwestora do wykonywania decyzji objętej pozwoleniem na budowę, jak i niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej ze strony inwestora realizującego określone zamierzenie budowlane na podstawie tej decyzji, o ile nie wykraczają ponad przeciętną miarę, nie mogą być uznane za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a., stąd ciężar procesowy wykazania specyfiki zaistniałego sporu i szczególnych powodów nakazujących przerwać proces inwestycyjny na mocy orzeczenia sądu obciąża podmiot o to wnioskujący. Skoro zatem w swoim wniosku uczestniczka postępowania nie wykazała w żaden sposób, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ze względu na prowadzenie na działkach o nr. ew. [...] i [...] robót budowlanych na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych, to brak jest podstawy do udzielenia wnioskodawczyni żądanej przez nią szczególnej formy ochrony tymczasowej wykraczającej poza dyspozycję art. 152 § 1 p.p.s.a., której skutkiem było wyłącznie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. J.O. wniosła o zmianę powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu powyższego wniosku skarżąca podniosła, że aktualna pozostaje w całości argumentacja wskazana w skardze kasacyjnej. Ponadto wskazała, że decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczy pozwolenia na budowę i z uwagi na przedmiot tej decyzji, jej wykonanie spowoduje nieodwracalne skutki. Nie ma bowiem wątpliwości, że realizacja przez inwestora udzielonego mu na mocy zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia następstw. Taka sytuacja wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wziąwszy pod uwagę zarówno nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarżąca podkreśliła też, że po złożeniu skargi kasacyjnej zmieniły się okoliczności niniejszej sprawy, co również uzasadnia pozytywne rozpatrzenie niniejszego wniosku. Dnia [...] października 2018 r. wydana została decyzja nr [...], na mocy której zmieniono decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Kluczową modyfikacją jest zmiana sposobu użytkowania obiektu na budynek usługowy - kat. XVII. Nie ma natomiast wątpliwości, że zmiana charakteru budynku spowoduje jeszcze większe dolegliwości i szkodliwe oddziaływania inwestycji na działkę skarżącej (hałas, ograniczony dostęp światła, spływ wód opadowych, zanieczyszczenia a także zmniejszenie wartości nieruchomości). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jednocześnie w myśl art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Sąd administracyjny może zatem zmienić postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności i wstrzymać jego wykonanie. Podstawą do podjęcia takiego orzeczenia jest zmiana okoliczności sprawy i w ramach tej zmiany zaistnienie jednej z przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 633/18). Przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia - wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podane we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. a związane ze zmianą okoliczności sprawy w związku z wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na mocy której zmieniono decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], nie uzasadniają zmiany wydanego przez NSA postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Nie można bowiem przyjąć, że świadczą one o możliwości wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że powoływanie się przez stronę skarżącą we wniosku o zmianę postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2018 r. na okoliczności podniesione w skardze kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku w sytuacji, gdy zostały one ocenione w ww. postanowieniu jako niedające podstaw do wstrzymania ww. decyzji. Ponadto takie okoliczności jak hałas, spływ wód opadowych, zanieczyszczenia, spadek wartości nieruchomości skarżącej czy kwestie zacienienia jej działki nie mogły stanowić okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przywołane okoliczności są czysto hipotetyczne, co dowodzi, że skarżąca nie wykazała realnego zagrożenia, jakie pociągnęłoby za sobą wykonanie decyzji Starosty. Ponadto należy mieć na względzie, że realizacja każdego zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem. Przedmiot oceny w tego typu postępowaniach incydentalnych stanowi jedynie to, czy wykonanie zamierzenia, jeszcze przed prawomocnym skontrolowaniem decyzji, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. O ile zatem można przyjąć uwagi skarżącej, że realizacja przedmiotowej inwestycji może się wiązać z pewnymi niedogodnościami, o tyle nie można uznać, że ogólne powołanie się na kwestię generowania przez inwestycję różnego rodzaju immisji ma charakter wymagany przez art. 61 § 3 p.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już uwagę w wydanym w tej sprawie postanowieniu z dnia 11 grudnia 2018 r., że to inwestor realizując inwestycję na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy decyzja ta jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, podejmuje ryzyko, iż w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a nawet do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 4 w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.