II OSK 331/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant: sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 563/18 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J.G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 września 2018 r. II SA/Rz 563/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. D. (zwanej dalej "Skarżącą") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. W. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowo-usługowy, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] obr [...] przy ul. W. w R. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy (poprzednia decyzja została uchylona decyzją organu odwoławczego), po sprecyzowaniu wniosku przez wnioskodawcę, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Prezydent Miasta R. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...] obr. [...] przy ul. W. w R.". Odwołanie o tej decyzji złożył W. G. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2015 r. Skargę na to rozstrzygnięcie do WSA w Rzeszowie wnieśli M. G., J. G. oraz J.G. – następcy prawni wnioskodawcy W. G.. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 961/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że błędnie ustalono -architektonicznej; nieprawidłowo granice analizowanego obszaru w analizie urbanistyczno dobrano działki w zakresie oceny realizacji warunków kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy; błędnie określono numer jednej z działek; nie uzasadniono wyraźnej sprzeczności planowanej inwestycji względem istniejącego ładu przestrzennego oraz nie w pełni zrealizowano w prowadzonym postępowaniu zasadę ogólną informowania stron. W konsekwencji powyższego wyroku, Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 107), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...] obr. [...] przy ul. W. w R.". W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w analizie urbanistycznej terenu odniósł się do wszystkich zarzutów wynikających z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 961/16. Organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki od 17,62% do 44,74%, a nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczył na 8,00 m od zewnętrznej krawędzi drogi ul. W.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. D. – współwłaściciel sąsiednich nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". W ocenie organu ustalone w zaskarżonej decyzji wskaźniki wynikają z prawidłowo przeprowadzonej analizy, odpowiadającej wymaganiom § 4-8 rozporządzenia, a ustalone parametry zabudowy nie wpłyną na zakłócenie ładu przestrzennego. Kolegium ustaliło również, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji dokonał stosownych uzgodnień. W jego ocenie planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi nałożone przepisami art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ zaznaczył, że przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, a także wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, co w ocenie Kolegium miało miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy. Na powyższą decyzję skargę złożyła skutecznie K. D., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarga K.D. i M.L. została odrzucona postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 6 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę SKO w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż jego zdaniem stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Następnie stwierdził wykonanie przez organ pierwszej instancji wytycznych wynikających z treści prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 961/16. Stwierdził także, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, i podzielił pogląd organu, że w wypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina działkę ewidencyjną, to w takiej sytuacji uwzględnić należy powierzchnię całej tej działki, a więc także tę jej część, która położona jest poza linią rozgraniczenia. Zdaniem Sądu, nie nastąpiło zarzucane w skardze naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ wyznaczył w decyzji 8 m linii zabudowy licząc od krawędzi jezdni, uzasadniając to treścią wniosku inwestora oraz nawiązaniem do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce o nr [...]. Podjęte działanie mieszczą się w treści powołanego wyżej przepisu, bowiem obiekt na działce o nr [...] pełni tę samą funkcję usługowo-handlową, jaką ma pełnić planowany przez inwestorów budynek na działce nr [...] i [...]. Z uwagi na odmienne funkcje budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] oraz planowanej zabudowy, nie można było stwierdzić konieczności zachowania linii zabudowy wyznaczonej przez obiekt mieszkalny na działce o nr [...]. Sąd zauważył także, że wniosek inwestorów wyraźnie przewiduje rozbiórkę istniejącego na działce o nr [...] obiektu mieszkalnego i posadowienie na niej zupełnie nowego budynku o innych parametrach oraz funkcji. Ta nowa zabudowa nie będzie już zabudową bliźniaczą. Odnosząc się do kwestii powierzchni zabudowy, Sąd dodał, że wobec faktu znaczącego zróżnicowania powierzchni zabudowy terenów działek w obszarze poddanym analizie urbanistycznej, należało potwierdzić stanowisko organów obu instancji o dopuszczalności zastosowania przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia i wyznaczenia tego parametru w sposób określony w decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że "skarżąca nie może skutecznie wymagać, aby linia nowej zabudowy odpowiadała linii frontu należącego do niej budynku, bowiem wniosek inwestorów wyraźnie przewiduje rozbiórkę istniejącego na działce nr [...] obiektu mieszalnego i posadowienia na niej zupełnie nowego budynku o innych parametrach oraz funkcji. Ta zabudowa nie będzie już zabudową bliźniaczą", w sytuacji gdy z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wprost, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków w odniesieniu do działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej (a taką działką jest działka Skarżącej): "kontynuacja funkcji, paramentów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", co doprowadziło do niesłusznego przyjęcia przez Sąd, że decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2017 r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. jako zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego winny były pozostać w obrocie prawnym, a w konsekwencji do niesłusznego oddalenia skargi Skarżącej; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w dowolnej interpretacji wynikającej z tego przepisu tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" i przyjęciu przez Sąd, że w przedmiotowym postępowaniu, którego przedmiotem było wydanie decyzji o warunkach zabudowy należało wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, mimo że: • mający powstać obiekt będzie pełnił funkcję usługowo-handlową, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje głównie funkcja mieszkalna w formie zabudowy bliźniaczej, a więc zerwana zostanie dotychczasowa funkcja, • zgodnie z wnioskiem inwestorów przewidziana jest rozbiórka istniejącego na działce nr [...] obiektu mieszkalnego i posadowienie na niej zupełnie nowego budynku o innych parametrach oraz funkcji, która to zabudowa nie będzie już zabudową bliźniaczą, • w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do działek wnioskodawcy, których dotyczy zamierzenie inwestycyjne, zgłaszane były obawy o ograniczenie dostępu do światła w pomieszczeniach mieszkalnych na skutek posadowienia budynku o innych niż istniejące w sąsiedztwie parametrach i funkcji, w sytuacji w której prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazywała przyjąć, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi Skarżącej; II. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz postępowaniem przed organem odwoławczym stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pozwalający na prawidłową konkretyzację przepisów prawa materialnego oraz, że nie stwierdzono w toku kontroli naruszeń zasady prawdy obiektywnej, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy dogłębna analiza postępowania organów obu instancji oraz zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, że wydana decyzja Prezydenta Miasta R. i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. są sprzeczne ze słusznym interesem mieszkańców ul. W. w R. co doprowadziło do niesłusznego oddalenia skargi Skarżącej; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że w działaniach organów obu instancji nie można dopatrzyć się takich naruszeń prawa, które przekonywałyby do zastosowania określonej w przepisie art. 135 p.p.s.a. kompetencji kasacyjnej, co było błędne z uwagi na powołane wyżej uchybienia Sądu. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik uczestników postepowania J., M. i J. G., podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski, wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 857/21 na okoliczność treści w szczególności na fakt stanu faktycznego i prawnego budynku, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi budynek odrębny wbrew twierdzeniom strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonego aktu była ostateczna decyzja SKO w Rzeszowie z dnia 1 marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...],[...] obr. [...] przy ul. W. w R.". Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na powyższą decyzję wykazał, iż w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organy samorządowe właściwie zastosowały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dot. nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzutami naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Główny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a jak obrazują to motywy wniesionego środka odwoławczego zarzuty te koncentrują się wokół wyznaczonej linii zabudowy nowego obiektu nawiązującej do budynku usługowo-handlowego na działce nr 661/1, nie zaś do budynku Skarżącej pomieszczonego na działce nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawił prawidłową wykładnię ww. normy prawa materialnego. Nie można również skutecznie uznać, by naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w szczególności poprzez wadliwe wyznaczenie linii zabudowy planowanej inwestycji. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa – uwaga NSA). Zdaniem Skarżącej z uwagi na istniejącą zabudowę bliźniaczą na działkach nr [...] i nr [...], nie było możliwości wyznaczenia innej linii zabudowy niż front jej budynku na działce 662/1. Organ wyznaczył w decyzji 8 m linii zabudowy licząc od krawędzi jezdni, uzasadniając to treścią wniosku inwestora oraz nawiązaniem do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce o nr [...], bowiem obiekt na tej działce pełni tę samą funkcję usługowo-handlową, jaką ma pełnić planowany przez inwestorów budynek na działce nr [...] i [...]. W ocenie NSA takie stanowisko organów jest prawidłowe i trafnie Sąd pierwszej instancji podzielił je w zaskarżonym wyroku. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 tego przepisu w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia), nie ma charakteru bezwzględnego. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu uznać zatem należy działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Jeżeli istnieje możliwość ustalenia obowiązującej linii zabudowy na działce, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne w ten właśnie sposób, to zbędne jest poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka (kilkanaście, czy więcej) ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nadto należy zwrócić uwagę, że § 4 powoływanego wyżej rozporządzenia dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi o obowiązującej linii nowej zabudowy, a nie o nieprzekraczalnej linii zabudowy. Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo. Organ, co jest niesporne, wyznaczył w decyzji 8 m linii zabudowy licząc od krawędzi jezdni, uzasadniając to treścią wniosku inwestora oraz nawiązaniem do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce o nr [...]. Tym samym podjęte działania mieszczą się w treści przepisu § 4 rozporządzenia, bowiem obiekt na działce o nr [...] pełni tę samą funkcję usługowo-handlową, jaką ma pełnić planowany przez inwestorów budynek na działce nr [...] i [...]. Z uwagi na odmienne funkcje budynku mieszkalnego istniejącego na działce nr [...] oraz planowanej zabudowy, nie można było stwierdzić konieczności zachowania linii zabudowy wyznaczonej przez obiekt mieszkalny na działce o nr [...]. Nadto, skoro wniosek inwestorów przewiduje rozbiórkę istniejącego na działce o nr [...] obiektu mieszkalnego i posadowienie na niej zupełnie nowego budynku o innych parametrach oraz funkcji, to należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że taka nowa zabudowa nie będzie już zabudową bliźniaczą. Dlatego też mając na uwadze § 4 ust. 4 powoływanego wyżej rozporządzenia, uzasadnione było ustalenie linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, skoro sporna inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwe było, w okolicznościach tej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy wobec łącznego spełnienia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a to realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z ww. uregulowania została w pełni zrealizowana w tej sprawie. Zasada dobrego sąsiedztwa polega na zapewnieniu ładu architektonicznego danego terenu i zapobieganiu rozproszeniu zabudowy. Sporządzona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji kolejna analiza urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy dla budowy pawilonu handlowo-usługowego nawiązują do zabudowy sąsiadującej (patrz działki nr [...],[...], nr [...],[...],[...]), a zabudowa objęta wnioskiem inwestorów realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalenie w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów, tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. Ważne jest to, że zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy urbanistycznej oraz załącznik graficzny, zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Ustalone warunki są zatem prawidłowe, natomiast zgłaszane w toku postępowania zastrzeżenia, co do ograniczenia światła do pomieszczeń mieszkalnych, podobnie jak i to, że budynek w zabudowie bliźniaczej będzie podlegał rozbiórce, nie mają wpływu na wydane decyzje w tej sprawie, gdyż te elementy będą przedmiotem oceny na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, a to postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa (handlowa). Planowana przez inwestorów zabudowa usługowa (budynek handlowo- usługowy) nie wpisuje się w dominującą funkcję na analizowanym terenie, ale niewątpliwie w funkcję, która ma w nim swój utrwalony wzorzec, bowiem na tym terenie występuje. Przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy może zatem stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zdaniem NSA, w tej sprawie nie występuje kolizja pomiędzy funkcją mieszkaniową, a funkcją usługową, polegającą na budowie budynku handlowo-usługowego. Jest to funkcja występująca w obszarze analizowanym, a zatem niewątpliwie uzupełnia zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, iż nie można podzielić zarzutu Skarżącej, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wyżej wykazano brak było przesłanek do odmowy wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stąd też podjęta w sprawie decyzja ustalająca takie warunki odpowiadała prawu. Dlatego też Sąd pierwszej instancji w ramach dokonywanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji słusznie uznał, iż należy oddalić wniesioną skargę, mając na uwadze konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można uznać, iż przepis ten został wadliwe zastosowany przez Sąd pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie, również nieusprawiedliwione pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut obrazy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz postępowaniem przed organem odwoławczym stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pozwalający na prawidłową konkretyzację przepisów prawa materialnego oraz, że nie stwierdzono w toku kontroli naruszeń zasady prawdy obiektywnej. Przede wszystkim istotne jest w tej sprawie, na co także zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżone decyzje wydane zostały w wyniku związania poprzednim prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 961/16. W wyroku tym wskazano na potrzebę prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w tym w szczególności prawidłowego wyznaczenia w analizie urbanistycznej granic terenu obszaru analizowanego, służącego prawidłowemu zbadaniu przesłanek dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie jest sporne, co także nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, iż organ pierwszej instancji w pełni zrealizował wskazania WSA w Rzeszowie zawarte w ww. wyroku, a więc nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. To zaś pozwala uznać, iż całe postępowanie dowodowe, po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2017 r. II SA/Rz 961/16 przeprowadzone zostało prawidłowo, zgodnie z regułami procedury administracyjnej, natomiast odmienne stanowisko Skarżącej w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami dokonanymi w tej sprawie. Raz jeszcze zatem należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji trafnie oddalił wniesioną skargę w trybie art. 151 p.p.s.a. To zaś nie pozwalało Sądowi pierwszej instancji na zastosowanie art. 135 p.p.s.a. wskazanego w skardze kasacyjnej, bowiem norma ta ma zastosowanie wyłącznie, gdy zachodzi potrzeba zastosowania środków usuwających naruszenia prawa ujawnione w sprawie, a to niezależnie od zaskarżonej decyzji także decyzji wydanych w granicach sprawy (tj. w okolicznościach tej sprawy decyzji pierwszoinstancyjnej). Jednakże przy braku naruszeń prawa wobec decyzji zaskarżonej nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania normy art. 135 p.p.s.a. Reasumując, podkreślić należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Należało oddalić złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie na rzecz J. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z przepisów art. 203-204 p.p.s.a. nie wynika możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, który nie wniósł skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.