II OSK 3307/17

Dnia 31 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2060/16 w sprawie ze skargi H.R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2060/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.R. (dalej: "Skarżąca"), na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym [...] (dalej: "PINB"), nakazał Skarżącej oraz M.R. i P.R. (dalej: "Inwestorzy"), rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku o wymiarach 5,00 m x 2,50m powstałej od strony północno-wschodniej budynku w wyniku zabudowy zadaszonego tarasu, na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Na skutek odwołania Skarżącej, WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ powiatowy przeprowadził postępowanie w nieodpowiednim trybie, tj. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: "P.b."), zamiast w oparciu o art. 50-51 tej ustawy. WINB zauważył między innymi, że zgromadzony materiał dowodowy obejmuje sprzeczne oświadczenia stron postępowania co do daty zabudowy powierzchni tarasu. PINB dał wiarę zdjęciom załączonym przez jedną ze stron sporu, na podstawie których uznał, że taras zabudowano w latach 1998-2002. Nie wskazał przy tym przyczyn, z jakich nie dał wiary oświadczeniom przedstawionym przez stronę przeciwną tym bardziej, że znajdujące się w aktach sprawy fotografie nie posiadają daty ich wykonania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 52, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ar. 80 ust. 2 pkt 1 P.b., nałożył na Inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, tj. skrócenia okapu dachu od strony północno-wschodniej (od strony działki nr [...]) do lica budynku, w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ ustalił, że podział działki, w wyniku którego powstały działki nr [...] i [...] nastąpił w 1991 r., a zatem po oddaniu budynku do użytkowania (1981 r.). Wobec powyższego za niedopuszczalne organ uznał badanie prawidłowości zabudowania tarasu pod kątem naruszenia warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Organ ustalił ponadto, że zabudowa tarasu nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; położona jest w terenie oznaczonym symbolem A3 MNU z dopuszczalnym przeznaczeniem uzupełniającym pod zabudowę mieszkaniową (letniskową) rekreacyjną. PINB dokonał też wglądu do informacji katastralnej i ustalił, że odległość części budynku bez zabudowanego tarasu (który nie został ujawniony) od granicy z działką nr [...] wynosi 2,77-3,22 m. Uwzględniając część zabudowanego tarasu stwierdził, że ww. odległości wynoszą 0,17-0,62 , przy czym długość okapu od strony północno-wschodniej wynosi 0,4 m od lica budynku. Wobec powyższego okap dachu częściowo znajduje się nad terenem działki nr [...], do której inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania na cele budowlane. Mając powyższe na względzie, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, PINB za zasadne uznał nałożenie na Inwestorów obowiązku skrócenia okapu dachu do lica budynku. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] maja 2016 r. wskazując, że rozstrzygnięcie zostało wydane z zastosowaniem prawidłowego trybu przewidzianego w art. 50-51 P.b. Zdaniem organu, Inwestorzy nie dokonali rozbudowy budynku, lecz zrealizowali roboty budowlane polegające na obudowie tarasu ścianami zewnętrznymi, dzięki czemu powstało pomieszczenie włączone do budynku. Konieczność nałożenia obowiązków na mocy decyzji z [...] maja 2016 r. uzasadniało zaś ustalenie, że pomimo zgodności spornej inwestycji z przepisami planistycznymi, okap obiektu wystaje poza ogrodzenie o około 24 cm, przy czym długość okapu od strony północno - wschodniej wynosi 0,4 m od lica budynku. Okap dachu znajduje się częściowo nad terenem działki sąsiedniej nr [...], co jest niezgodne z zawartym w § 28 rozporządzenia zakazem odprowadzania wód opadowych na teren nieruchomości sąsiedniej. Ponadto, z uwagi na dokonany w 1991 r. podział działki, bezpodstawne jest badanie prawidłowości wykonania i usytuowania zabudowy tarasu z przepisami rozporządzenia. Powyższe nie zwalniało jednak organu od sprawdzenia, czy elementy wchodzące w skład obiektu zostały zrealizowane zgodnie z prawem. Wobec ustalenia na podstawie informacji katastralnej, że okap dachu wchodzi na teren nieruchomości, co do której inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania na cele budowlane, nakazane przez organ skrócenie okapu doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 16, art. 8, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej: "Kpa"), wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargę i uchylił wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego. WSA wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane w sprawie uniemożliwiły zbadanie legalności tych decyzji. W postępowaniu dotyczącym legalności wykonanych robót budowlanych pierwszorzędne znaczenie dla materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia mają ustalenia dotyczące zakresu robót budowlanych i terminu (czasu) ich wykonania. W rozpatrywanej sprawie ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana nią w mocy decyzja PINB nie zawiera żadnych ustaleń co do prac budowlanych związanych z wykonaniem dachu, którego okap uczyniono przedmiotem nakazu skrócenia. WSA podkreślił, że w zaskarżonej decyzji WINB w żaden sposób nie odniósł się do terminu wykonania prac budowlanych, poprzestając wyłącznie na rozważaniach dotyczących naruszenia przepisu § 28 rozporządzenia i zastosowanego w sprawie trybu postępowania naprawczego z art. 51 P.b., gdy tymczasem wyjaśnienie okoliczności dotyczących budowy zadaszenia mają dla rozstrzygnięcia sprawy kapitalne znaczenie. WSA wskazał, że zastrzeżenia dotyczące ustaleń faktycznych oraz oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie miał już WINB, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji i nakazał dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego wskazując na różnice dotyczące ustalenia daty dokonania zabudowy tarasu i jego zadaszenia. Organ zwrócił także uwagę, że ustalenia te mają istotne znaczenie dla oceny prawnej zdarzenia, albowiem jeśli podział działki, w wyniku której powstały działki nr [...] i nr [...], nastąpił po zabudowie tarasu, to nie byłoby możliwe zastosowanie procedury legalizacyjnej. Wobec powyższego WSA stwierdził, że ustalenia faktyczne w sprawie nie są wystarczające do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia. W aktach sprawy pozostaje zgromadzony obszerny materiał dowodowy, którego organy rozpatrujące sprawę nie poddały ocenie, zaś sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji i dokonać za ten organ oceny dowodów. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie - o jego uchylenie i oddalenie skargi Skarżącej, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "P.p.s.a."), poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia Sądu w związku z zarzutem braku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, przy jednoczesnym potwierdzeniu zgromadzenia obszernego materiału dowodowego i sformułowaniu zarzutu niedokonania jego oceny oraz przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd, iż organy dokonały ustaleń faktycznych, jednak uniemożliwiają one zbadanie legalności decyzji; 2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niedokonanie oceny prowadzonego postępowania w aspekcie prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej (art. 51 P.b.), co w kontekście sformułowanego zalecenia ustalenia daty powstania zadaszenia nie pozwala organom na zrozumienie znaczenia tego ustalenia dla zastosowanego trybu postępowania i celu tych ustaleń (abstrahując od faktu, że data ta została ustalona), co uniemożliwia prawidłowe zastosowanie się do zaleceń Sądu co do dalszego postępowania; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak podania wystarczających zaleceń co do dalszego kierunku postępowania, a zwłaszcza celu i znaczenia dokonywania przez organy ustaleń (kwestia daty wykonania zadaszenia nad wiatą), przy braku zawarcia oceny prawidłowości działania organów co do wybranego trybu postępowania (art. 51 a nie art. 48 P.b.) i braku wskazania znaczenia tych ustaleń dla dalszego trybu postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie naruszenia przez organy ww. przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w dostateczny sposób ustaliło okoliczności sprawy dla podjęcia rozstrzygnięcia; 2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji wydanych na jego podstawie w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na istnienie przesłanek orzekania na jego podstawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., zatem pierwszeństwo w ocenie mają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano art. 141 § 4 P.p.s.a. a naruszenie tego przepisu ma polegać na braku w uzasadnieniu wyroku dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia Sądu w związku z zarzutem braku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, niedokonaniu oceny prowadzonego postępowania w aspekcie prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej (art. 51 P.b.) oraz braku podania wystarczających zaleceń co do dalszego kierunku postępowania. Jeśli chodzi o uzasadnienie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to sprowadza się ono do rozważań dotyczących prawa materialnego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie powinno mieć zastosowanie z konkluzją, że "za nieuzasadnione należy uznać stwierdzenie WSA, że dokonane przez organy ustalenia faktyczne uniemożliwiające zbadanie legalności obu decyzji". Brak jest natomiast w uzasadnieniu rozwinięcia zarzutów nie mówiąc już o wykazaniu, że uchybienie to rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna w tej części nie do końca spełnia wymagania wynikające z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Pomimo tego braku wskazać należy, że art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, w szczególności przedstawia stan faktyczny przyjęty jako podstawę rozstrzygnięcia (vide str. 7 uzasadnienia) co ma ten skutek, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Do podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zalicza się również zarzut wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. z argumentacją, że wbrew stanowisku WSA przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w dostateczny sposób ustaliło okoliczności sprawy dla podjęcia rozstrzygnięcia natomiast kwestia, którą WSA uznał za konieczną do wyjaśnienia, nie ma wpływu na wynik postępowania. Zdaniem skargi kasacyjnej "data wykonania zadaszenia nad wiatą, która później została obudowana, została w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalona. Nie ulega wątpliwości, że została ona wybudowana przed datą wydania pozwolenia na użytkowanie w 1981 roku a prace, które zostały wykonane później nie dotyczyły przedłużenia daszku, a jedynie jego podwyższenia". Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej odnośnie do daty wykonanych robót budowlanych, w tym wykonania objętego nakazem rozbiórki okapu dachu nad zabudowanym tarasem, nie znalazło jednak odzwierciedlenia ani w zaskarżonej decyzji WINB, ani w poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniach organów nadzoru budowlanego wskazano jedynie, że w dniu [...] grudnia 1981 r. wydana została decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku letniskowego składającego się z kuchni o ścianach murowanych, pokoju o ścianach drewnianych i wiaty na słupkach stalowych (decyzja WINB). Z kolei w decyzji PINB zawarto te same ustalenia ze wskazaniem, że w czasie późniejszym w przedmiotowym budynku zostały wykonane roboty budowlane polegające na zabudowie zadaszonego tarasu. Brak jest natomiast ustaleń co do zakresu tych robót i terminu ich wykonania. W szczególności stwierdzenie to dotyczy wykonania dachu, którego okap w decyzjach organów nadzoru budowlanego uczyniono przedmiotem nakazu rozbiórki. To właśnie w tym zakresie WSA zasadnie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem data wykonania przedmiotowego okapu ma zasadnicze znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem przedmiotowy okap, jak to naprowadza skarga kasacyjna, został wykonany w 1981 roku, to uzyskanie pozwolenia na użytkowanie zamknęło proces inwestycyjny i jest dowodem na to, że w tym czasie obiekt budowlany nie naruszał żadnych przepisów. Późniejszy więc podział działki zabudowanej przedmiotowym domkiem letniskowym (dokonany w 1991 roku), w żadnym wypadku powyższego stanu nie może podważyć i przekreślić. Innymi słowy, jeżeli na skutek podziału działki doszło do sytuacji powodującej naruszenie przepisów Prawa budowlanego, to ten nowy stan prawny nieruchomości nie może powodować wszczęcia postępowania naprawczego. Jeszcze raz podkreślić należy, że zakończony proces inwestycyjny potwierdzony decyzją zezwalającą na użytkowanie budynku letniskowego nie może być przedmiotem nowego postępowania organów nadzoru budowlanego, chyba że uprzednio wyeliminowana zostanie z obrotu prawnego decyzja zezwalająca na użytkowanie tego obiektu. Wobec tego zasadnie WSA stwierdził, że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro organy nadzoru budowalnego, wbrew wyrażonemu w skardze stanowisku, nie ustaliły daty wykonania przedmiotowego okapu. Zatem zarzut naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania, jest nieusprawiedliwiony. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na istnienie przesłanek orzekania na jego podstawie to wskazać należy, że kwestia prawidłowości subsumcji prawa materialnego może być przedmiotem oceny jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Jak już wyżej wskazano, zasadnie WSA zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego. Zatem ocena "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego jest niemożliwa, skoro stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Powadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia prawa materialnego, jest również nieusprawiedliwiony. Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.