II OSK 3267/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 44/19 w sprawie ze skargi B. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki domu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 44/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. K. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z [...] grudnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki domu mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]przy ul. [...] w z., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. K. i M. K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: a) art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w całości, pomimo że decyzje te rażąco naruszają art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem ustalenia powyższych organów są dowolne skoro dotychczas nie zostało wyjaśnione w toku postępowania czy decyzja z [...] czerwca 2016 r., znak [...], mogła zostać wykonana wobec dokonanych przez skarżących działań dotyczących zmiany ukształtowania terenu przy granicy działek nr [...] i [...] i uzupełnienia brakującej ziemi na działce nr [...], którą to okoliczność był zobowiązany ustalić PINB na mocy decyzji [...]WINB z [...] maja 2018 r., znak: [...], co nie zostało wyjaśnione przez organy obu instancji; b) art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez sąd pierwszej instancji zaskarżonego orzeczenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2018 r. w całości, pomimo że decyzje te rażąco naruszają art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., bowiem w toku postępowania przed organami administracji nie doszło do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, to jest ustalenia czy decyzja PINB z [...] czerwca 2016 r. może być wykonana, i to pomimo że PINB był zobowiązany wyjaśnić ta okoliczność na podstawie decyzji [...]WINB, a organy uprawnione były do wszczęcia na tej podstawie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonych decyzji organów obu instancji, w sytuacji gdy decyzje te naruszają powołane wyżej przepisy ustawy Prawo budowlane, skoro w sprawie nie było wydawane postanowienie, o którym mowa w art. 50. ust. 1 zdanie pierwsze, co w konsekwencji wyklucza zastosowanie w sprawie norm z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 (warunkiem zastosowania tych norm jest wcześniejsze wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1). Powołując się na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że naruszenie prawa procesowego przez sąd pierwszej instancji jest rażące – w toku postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, to jest fakt, czy w świetle nowych okoliczności faktycznych (działań podjętych przez skarżących) decyzja z "[...] czerwca 2016 r." może być wykonana, czy też jest to aktualnie niemożliwe, skoro organ drugiej instancji sam stwierdził, że wyjaśnienie tej okoliczności jest w sprawie konieczne. Ponadto, w ocenie skarżących kasacyjnie, organy, jak i sąd pierwszej instancji, błędnie uznały, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżących kasacyjnie, stan faktyczny w sprawie nie został w sposób pełny i dokładny ustalony przez organy pierwszej i drugiej instancji. Po wydaniu decyzji z "[...] czerwca 2016 r." skarżący podjęli szereg działań, które w sposób istotny zmieniają stan faktycznych na działkach, doprowadzając do zmiany ukształtowania terenu przy granicy działek nr [...] i [...] i uzupełnienia brakującej ziemi na działce nr [...]. Pismem z [...] września 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, P. N. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy orzekające i prawidłowo zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Przypomnieć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedłożenia w określonym w niej terminie czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], przylegającej do granicy działek nr [...] i [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja PINB z [...] czerwca 2015 r. stała się ostateczna i prawomocna, bowiem skarżący nie złożyli skargi na decyzję [...]WINB z [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący podjęli wprawdzie próbę wyeliminowania decyzji [...]WINB z [...] lipca 2015 r. w trybie nadzwyczajnym (tj. stwierdzenia nieważności decyzji), lecz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, a następnie decyzją z [...] listopada 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji (skarga na decyzję GINB z [...] listopada 2016 r. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z 14 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 124/17). Z treści protokołu oględzin dokonanych [...] października 2016 r., a następnie [...] października 2017 r., wynika jednoznacznie, że skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych decyzją z [...] czerwca 2015 r., tj. nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego oraz nie wykonali (w sposób określony w decyzji), konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], przylegającej do granicy działek nr [...] i [...]. W konsekwencji, wobec niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych decyzją (ostateczną), organy wszczęły i prowadziły postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...], PINB na podstawie art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał B. i M. K. zaniechanie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] przy ul. [...]w Z. Powyższa decyzja została uchylona decyzją [...]WINB z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania P. N. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ stwierdził, że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, o którym mowa w art 51 ust. 5 Prawa budowlanego, może dotyczyć określonych sytuacji w toku procesu inwestycyjnego kiedy inwestycja jest realizowana, a roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Nakaz taki nie znajduje jednak zastosowania do robót już zakończonych, zaś taki charakter posiadają roboty związane z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w toku weryfikowanego postępowania, po wydaniu przez PINB decyzji z [...] czerwca 2015 r., wpłynął wniosek B. i M. K. z [...] września 2016 r. o zmianę decyzji z [...] czerwca 2015 r. We wniosku tym poinformowali oni m.in., że wykonali ukształtowanie terenu przy granicy działek nr [...] i [...] i uzupełnili brakującą ziemię na działce nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał [...] lutego 2018 r. decyzję, znak: [...], którą powołując się na art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek dokonania rozbiórki domu mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym z wbudowanym garażem według projektu powtarzalnego typ "LK&448L" odbicie lustrzane wraz z wewnętrzną instalacją gazu i zbiornikiem na nieczystości typu "OLTRANS", zrealizowanego przy ul. [...] w Z. na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...], na podstawie wycofanej z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] lipca 2007 r. wydanej przez Prezydenta Miasta Z. oraz doprowadzenia działki nr [...] w zakresie ukształtowania, utwardzenia i poziomu rzędnych terenu do stanu istniejącego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, według mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych z [...] maja 2007 r., stanowiącej załącznik do decyzji z [...] czerwca 2015 r. W wyniku rozpatrzenia odwołań stron od ww. decyzji, organ odwoławczy decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...]., uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB z [...] lutego 2018 r., znak: [...], wskazując na wniosek B. i M. K. z [...] września 2016 r., o zmianę decyzji z [...] czerwca 2015 r. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie tak sformułowanego żądania zachodziły wątpliwości, czy intencją B. i M. K., wyrażoną w ww. piśmie, było żądanie zmiany decyzji z [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 155 k.p.a., czy też ewentualna zmiana tej decyzji w zakresie jej istotnego elementu, jakim jest termin wykonania obowiązków. Brak działania organu pierwszej instancji w tym zakresie należało więc ocenić jako istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 414/18, wydanym po rozpatrzeniu sprzeciwu P. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję [...]WINB z [...] maja 2018 r., znak: [...]. Sąd stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania ewentualnego wniosku o zmianę decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., znak: [...], złożonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest organ drugiej instancji, który rozpoznał odwołanie od tej decyzji, a więc [...]WINB. Wobec tego zdaniem sądu skoro ten sam organ drugiej instancji – [...]WINB – stwierdził, że złożone zostało pismo mogące stanowić wniosek o zmianę decyzji PINB z [...] lutego 2018 r., znak: [...], to jako organ właściwy powinien samodzielnie nadać odpowiedni bieg temu pismu i w związku z tym złożenie tego pisma w żaden sposób nie mogło uzasadniać wydania decyzji kasatoryjnej. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2018 r., [...]WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] lutego 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści protokołu oględzin dokonanych [...] października 2016 r., a następnie v października 2017 r., wynika jednoznacznie, że skarżący nie wykonali obowiązków nałożonych w decyzji z [...] czerwca 2015 r., tj. nie przedłożyli projektu budowlanego zamiennego oraz nie wykonali (w sposób określony w decyzji), konstrukcji oporowej na terenie działki nr [...], przylegającej do granicy działek nr [...] i [...]. W konsekwencji, wobec niewykonania przez skarżących obowiązków nałożonych decyzją (ostateczną), zdaniem organu, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. PINB nie mógł bowiem, wobec zakończenia budowy, nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych, nie mógł także nakazać doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ Prezydent Z. decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił decyzję z [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Przypomnieć również należy, w odniesieniu do podniesionego w zarzucie twierdzenia o braku oceny co do możliwości wykonania decyzji z [...] czerwca 2015 r., że kwestią tą zajmował się już sąd wojewódzki, w przywołanym wcześniej wyroku z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 414/18, którą uchylił decyzję [...]WINB z [...] maja 2018 r. Z powyższych względów za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 c) p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a) p.p.s.a., należy wskazać, co następuje. Na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie wskazanych w nim robót budowlanych. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (pkt 1), nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo (pkt 2) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (pkt 3). Z kolei na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17, LEX nr 2569306). W niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, skarżący kasacyjnie nie wykonali obowiązków nałożonych na nich decyzją z [...] czerwca 2015 r. (a ponadto, jak podkreślił sąd wojewódzki, nie wykazywali woli do przeprowadzenia legalizacji przedmiotowego obiektu). Niemożliwe było też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, skoro decyzja z [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę została uchylona, na co trafnie zwrócił uwagę sąd wojewódzki. Wobec powyższego, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, zgodnie z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, wydał decyzję nakazującą rozbiórkę ww. obiektu, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał ją w mocy, a takie działanie organów słusznie zaakceptował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Nie jest też uzasadniony zarzut skarżących kasacyjnie, którzy prawidłowość zastosowania art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uzależniają od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy przypomnieć, że art. 50 ust. 1 znajduje zastosowanie w przypadku robót budowlanych, które nadal są prowadzone. Skoro w niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego wydawały swoje rozstrzygnięcia po zakończeniu robót budowlanych, nie było konieczności by te, wykonane już prace, wstrzymać postanowieniem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3240/17, LEX nr 2758855). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.