II OSK 3266/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 490/20 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r. nr WOA.7721.345.2018.AC w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 490/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców [...] w W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r., nr WOA.7721.345.2018.AC, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców [...]. w W. Wyrok zaskarżył w całości. Skargę kasacyjną oparł na następujących podstawach: I. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.): przez nieuprawnione przyjęcie, że wykraczają poza granice niniejszej sprawy podniesione w skardze zarzuty wskazujące na konieczność dokonania ustaleń, czy rozbiórka ogrodzenia nie spowoduje kolizji z innymi przepisami prawa, co w konsekwencji oznaczałoby, iż nie został osiągnięty cel postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, tj. naruszenie art. 134 § 1 ab initio P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz w związku z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), jak również w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1) lit. c) i e) ustawy Prawo budowlane i w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane oraz § 2 ust. 1 i § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. II. na naruszenie prawa materialnego: - przez błędną wykładnię art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane w związku z § 4 pkt 4 i § 18 pkt 1 i pkt 6 lit. b) uchwały nr XXXIV/338/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo - Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - obszar A, polegającą na przyjęciu, że niezastosowanie się Polskiego Związku Działkowców do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierających zakaz budowy ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych - podlega sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w postaci nakazu rozbiórki ogrodzenia w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy rozbiórka ogrodzenia spowoduje konsekwencje prawne wręcz przeciwne, bo trudne do zaakceptowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 490/20 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wykładnia normy zawartej w przytoczonym przepisie, uwzględniająca treść art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, prowadzi do wniosku, że nakaz wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 może być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Taka sytuacja, tzn. brak możliwości doprowadzenia ogrodzenia terenu Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] ", na nieruchomości położonej przy ul. Złotowskiej 102 w Poznaniu, zachodzi w niniejszej sprawie. Najpierw przypomnieć trzeba, że działki nr [...], [...] i [...], ark. nr [...], obr. [...] , na których posadowiono przedmiotowe betonowe ogrodzenie, zlokalizowane są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części północnej "Południowo-Zachodniego klina zieleni" w Poznaniu - obszar A (uchwała Rady Miasta Poznania z 18 marca 2008 r. nr XXXIV/338/V/2008), dalej: "Plan". W § 4 pkt 4 Planu, odnoszącym się do całego obszaru Planu, ustalono zakaz budowy ogrodzeń z betonowych elementów prefabrykowanych. Dla terenów rodzinnych ogrodów działkowych w klinie zieleni, oznaczonych na rysunku Planu symbolami 1Kz—ZD, 2Kz-ZD, 3Kz-ZD, 4Kz-ZD, w przepisach § 18 pkt 1 i pkt 6 lit. b Planu dopuszczono na terenie ogólnym ogrodów ogrodzenia, z zastrzeżeniem pkt 6. W § 18 pkt 6 sformułowano zakazu budowy ogrodzeń, z wyjątkiem: a) ogrodzenia ażurowego o wys. do 1,5 m usytuowanego wzdłuż linii rozgraniczających terenów, b) ogrodzenia ażurowego o wys. do 1,5 m dla wydzielenia terenu ogólnego, o którym mowa w pkt 1, c) ogrodzeń o wysokości do 0,5 m na granicy poszczególnych działek w rodzinnym ogrodzie działkowym. Z tych ustaleń Planu jasno wynika, że niedopuszczalna była budowa betonowego ogrodzenia o wys. 2 m, a takie zostało przez inwestora w 2017 r. wykonane. Sąd pierwszej instancji trafnie nawiązał do uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16 (ONSA i wsa 2017/1/2), według której, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Jak stwierdzono w uzasadnieniu powołanej uchwały, aprobując pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1743/13, przepisami prawa są także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Warto podkreślić, że pogląd, według którego, budowa obiektu budowlanego, gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dokonana wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jest w orzecznictwie powszechnie aprobowany (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2650/20). Konsekwencją wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odpowiednie zastosowanie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego, dającego podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16). Zgodność z prawem oznacza w takiej sytuacji zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, akceptując ocenę organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie osiągnięcie stanu zgodnego z ustaleniami Planu nie jest możliwe bez rozebrania wykonanego przez inwestora ogrodzenia. Wbrew zarzutom kasacji, zaskarżony wyrok aprobujący dokonaną przez organy wykładnię i zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie jest obarczony naruszeniem prawa materialnego. Nie są także zasadne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej. Okoliczności wskazywane przez skarżącego, sprowadzające się do kwestionowania legalności Planu w odniesieniu do granic terenu ROD od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. Złotowskiej, a także kwestionowania zgodności ustaleń Planu z ustawą o drogach publicznych, pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Jako takie, w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie miały wpływu okoliczności dotyczące konsultacji pełnomocnika PZD z Urzędem Miasta Poznania, odnośnie do zgłaszanego problemu występowania dzików, przed którymi chroni sporne ogrodzenie. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany. Zaistnienie okoliczności wyczerpujących hipotezę normy zawartej w tym przepisie w powiązaniu z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz stosownymi ustaleniami Planu oznacza obowiązek zastosowania dyspozycji tego przepisu. Z obowiązku tego nie zwalnia organów zaistnienie innych okoliczności faktycznych, które skłoniły inwestora do wykonania robót budowlanych sprzecznych z ustaleniami Planu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.