II OSK 3264/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2801/19 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 października 2019 r. znak: DOZ-OAiK.650.853.2019.ML.4 w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2801/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 października 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.853.2019.ML.4, w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 czerwca 2019 r., znak: DOZ-OAiK.650.1353.2018.UB oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego wniosku, że organ dokonał oceny opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa w sposób dowolny, niepełny i niewystarczający. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżone decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało podstawowych elementów wymaganych prawem, kiedy to organ w pełni wypełnił wszystkie przesłanki podyktowane ww. przepisem, wskazał fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i w sposób wystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.), dalej także: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu sposobu ochrony zabytku przez właściciela polegającego na prowadzeniu prac konserwatorskich; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że w sprawie występuje pierwsza przesłanka z przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na pominięciu, że decyzja ta należy do sfery tzw. uznania administracyjnego, w którym to postępowaniu to jedynie organ specjalistyczny - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - jest władny ocenić, czy zaistniały przesłanki umożliwiające wykreślenie zabytku z rejestru zabytków, tj. czy doszło do zniszczenia substancji zabytkowej powodującej trwałą i nieodwracalną utratę wartości zabytkowych obiektu. Naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego, doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obie decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 października 2019 r. (DOZ-OAiK. 650.853.2019.ML.4) oraz z dnia 27 czerwca 2019 r. (DOZ-OAiK-650.1353.2018.UB) zostały wydane z naruszeniem prawa a następnie do ich bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem. Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi administracyjnej skarżącego poprzez jej oddalenie; w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w niniejszej sprawie nie zaszła przesłanka wskazana w art. 188 P.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego; a ponadto o rozpoznanie skargi na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 480 zł (wynagrodzenie pełnomocnika za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Uznanie administracyjne polega na tym, że norma prawna nie wyznacza jednoznacznie faktów, pozostawiając jego określenie organowi administracji publicznej. Od razu podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia norm nieostrych następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia się dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne" UMK, Toruń 1983, s. 63; Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 68 i 582). Tak rozumianą swobodę organu unormowanego należy rozważyć w odniesieniu do wyboru konsekwencji hipotezy normy zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy. Najpierw konieczne jest odnotowanie użytego w art. 13 ust. 1 określenia, według którego, "zabytek (...) zostaje skreślony z rejestru". Ustawa, na tym etapie stosowania prawa, nie pozostawia zatem organowi swobody wyboru, stanowiącej istotę uznania administracyjnego. Jeśli zachodzą okoliczności stanowiące przesłanki skreślenia z rejestru, zabytek zostaje skreślony z rejestru, a zatem konserwator zabytków nie ma swobody, ma natomiast obowiązek wydania decyzji o skreśleniu zabytku z rejestru zabytków. Hipoteza art. 13 ust. 1 przewiduje dwie samodzielne przesłanki skreślenia zabytku z rejestru. Pierwszą z nich jest zniszczenie w stopniu powodującym utratę wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Przesłanka druga polega na tym, że wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Są to przesłanki, których zaistnienie wynika z ustaleń faktycznych. Obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także obowiązku prawidłowej oceny zebranych dowodów, wynikającego z art. 80 k.p.a., nie można mylić z uznaniem administracyjnym. To zaś, że ocena niektórych okoliczności faktycznych wymaga wiadomości specjalnych, również nie oznacza uznania organu. Jest to zagadnienie relacji, w tym zakresie, między wiedzą specjalistyczną organu, a potrzebą powołania na te okoliczności dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.). W sprawach z zakresu ochrony zabytków możliwe jest skorzystanie przez konserwatora zabytków m.in. z oceny lub opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia prawa materialnego, ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Wskazał, że jednym ze sposobów dokonania powyższego ustalenia jest wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.). Podkreślić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działającą m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: § 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014 r., stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. Wbrew zarzutom kasacji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organ nie odniósł się do twierdzeń opinii specjalistyczną NID z dnia 15 kwietnia 2019 r., natomiast tylko pobieżnie odniósł się do opinii uzupełniającej NID, mimo że zawiera ona dosyć szczegółową, choć szacunkową ocenę stopnia wymiany substancji zabytkowej przy realizacji ww. decyzji konserwatorskiej. Organ winien ustalić, czy możliwe technicznie jest zachowanie starych elementów budynku, czy też obiekt budowlany de facto wymaga wykonania robót rekonstrukcyjnych w takim zakresie, że po ich wykonaniu nie będzie już można stwierdzić, że po wymianie materiału budowlanego obiekt nadal jest zabytkiem, lecz tylko jego imitacją. Fakt, że organ przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany stanowiskiem Instytutu Dziedzictwa Narodowego nie oznacza, że może bez podania przyczyny zignorować wnioski w niej zawarte. Jest bowiem obowiązany dokonać rzetelnej oceny zajętego w tym zakresie stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji. Jeżeli organ nie zgadza się z wnioskami opinii powinien odnieść się do poczynionych przez Instytut ustaleń i wyjaśnić dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia lub też dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2979/18). Tymczasem, jak odnotował Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie Minister wskazał na konieczność podjęcia pilnej weryfikacji programu robót budowlanych koniecznych do wykonania przy ww. zabytku, jednakże przyznał, że przy braku aktualnych, precyzyjnych i rzetelnych danych na temat stopnia degradacji poszczególnych elementów konstrukcji i materiału budowlanego oraz oceny technicznych możliwości ich konserwacji lub restauracji - orzeczenie o skreśleniu omawianego obiektu z rejestru zabytków byłoby przedwczesne. Minister stwierdził także, że ustalenia w tym zakresie wymagają szczegółowej inwentaryzacji oraz przeprowadzenia badań architektonicznych, co wykracza poza możliwości prowadzonego postępowania administracyjnego, ograniczonego przez ustawowe terminy orzekania ujęte w art. 35 K.p.a. Tego stanowiska Ministra nie można zaaprobować. W ślad za wywodem Sądu pierwszej instancji, a także nawiązując do treści przesłanek z art. 13 ust. 1 ustawy, należy podkreślić, że to w postępowaniu z wniosku właściciela obiektu o skreślenie dworu z rejestru zabytków, konieczne jest ustalenie przez Ministra stopnia degradacji poszczególnych elementów konstrukcji i materiału budowlanego oraz oceny technicznych możliwości ich konserwacji lub restauracji, a następnie ocena, czy omawiany zabytek wpisany do rejestru uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, czy też nie. Na skutek dostrzeżonych przez Sąd pierwszej instancji uchybień procesowych, a także błędnego rozumienia kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 1 ustawy, doszło do sytuacji, w której, nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty istotne okoliczności faktyczne sprawy. Stanowiło to naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa skreślenia zabytku z rejestru nastąpiła bowiem bez wyczerpującego wyjaśnienia, czy rzeczywiście nie zostały spełnione przesłanki hipotezy zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z powyższych uwag wynika, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że w sprawie występuje pierwsza przesłanka z przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pomijając wadliwość zarzutu błędnej wykładni, przy opisie naruszenia nawiązującym do niewłaściwego zastosowania, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, z uwagi na uchybienia procesowe nie zajął stanowiska w zakresie zaistnienia przesłanki utraty przez obiekt wartości artystycznych i zabytkowych. Na stronie 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzono natomiast, że: "W ocenie Sądu powyższe opinie Narodowego Instytutu Dziedzictwa zawierają dobitne stanowisko, że omawiany obiekt utracił swe wartości artystyczne i zabytkowe, a tym samym zachodzą przesłanki z art. 13 ust. 1 ustawy". Uchybieniem procesowym organu, opisanym powyżej, było rozstrzygnięcie odmowne sprzeczne z opiniami NID. Dalsze, obszerne wywody Sądu pierwszej instancji oraz wskazania co do dalszego postępowania wyraźnie wskazują na to, że stanowisko materialne Ministra było przedwczesne. Skoro nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty wszystkie okoliczności sprawy, w konsekwencji nie była możliwa ocena, czy odmowa skreślenia z listy zabytków zachowanej, wschodniej części dworu, znajdowała oparcie w przepisach prawa. Z poprzedzających rozważań wynika również, że bezzasadny jest zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego art. 13 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na pominięciu, że decyzja ta należy do sfery tzw. uznania administracyjnego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu sposobu ochrony zabytku przez właściciela polegającego na prowadzeniu prac konserwatorskich. W sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków, co do zasady, nie mogą być brane pod uwagę okoliczności, które spowodowały jego zniszczenie, w tym zaniechanie wypełnienia obowiązków wynikających z art. 5 ustawy przez jego właściciela. Kwestia egzekwowania od właściciela jego obowiązków wynikających z tego przepisu może podlegać trybowi postępowania przewidzianego w art. 49 ustawy jak i odpowiedzialności karnej określonej w art. 110 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 234/07). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.