II OSK 3250/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Starosty [...] i R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2207/19 w sprawie ze skarg Starosty [...] i R. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2019 r. nr DON.7101.278.2019.MAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2207/19 oddalił skargi Starosty [...] i R. L. (dalej określanych odpowiednio jako starosta i inwestor) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak DON.7101.278.2019.MAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 maja 2019 r., znak WIK.771.10.13.2017.LM, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) wstrzymał roboty budowlane polegające na wykonaniu na działce nr [...] obr. [...] zjeżdżalni wodnej, zlokalizowanej pomiędzy wejściami na plażę nr [...] i [...] w obszarze o wymiarach 17,80 x 15,30 m, w odległości około 10 m od podnóża wydmy, polegającej na wzniesieniu konstrukcji stalowej wysokości całkowitej 9 m ze schodami wejściowymi i podestem górnym oraz torem wodnym z laminatu poliestrowo-szklanego podpartym stalowymi podporami i nałożył na starostę obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 listopada 2019 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Starosta i inwestor wnieśli zażalenia na to postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając postanowienie organ odwoławczy powołał się na ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że zjeżdżalnia została wzniesiona w 1996 r. w oparciu o decyzję Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 8 maja 1996 r., znak INB-42011/B/29/96. Inwestor nabył obiekt w 2012 r., a wówczas zgodnie z jego oświadczeniem konstrukcja stalowa obiektu wraz z torem wodnym była w znacznym stopniu zdemontowana. Ustalono także, że obecnie istniejąca zjeżdżalnia wodna została wzniesiona w innym miejscu niż zjeżdżalnia wykonana w oparciu o przywołaną decyzję, o czym świadczą m.in. mapy oraz zdjęcia lotnicze z maja 2017 r. (zjeżdżalnia wodna została wybudowana na części działki nr [...], jak i części działki nr [...]). Podczas kontroli część zjeżdżalni wodnej na działce nr [...] była zdemontowana. Nie odnaleziono również wydanych od dnia 1 stycznia 2012 r. żadnych decyzji o pozwoleniu na budowę i złożonych zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych w związku z wykonaniem zjeżdżalni wodnej. Wobec tych ustaleń organ odwoławczy przyjął, że budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast zjeżdżalnia wybudowana została przez inwestora bez uzyskania tegoż pozwolenia. Dodał przy tym, że prowadzone roboty budowlane nie stanowiły odtworzenia elementów konstrukcji zjeżdżalni wodnej wykonanej na podstawie decyzji z dnia 8 maja 1996 r., ponieważ wykonana w 2012 r. zjeżdżalnia została wzniesiona w innym miejscu. Przedmiotowa budowla posiada fundamenty i jest trwale związana z gruntem. Odnosząc się do kwestii adresata nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego powołał art. 52 ustawy i zauważył, że na podstawie umowy z dnia 20 kwietnia 2012 r. nr 8226/34/2012, zmienionej aneksem z dnia 2 lipca 2012 r., inwestor był poddzierżawcą części działki nr [...] (obecnie [...]) stanowiącej plażę we [...] w okresie od dnia 28 kwietnia 2012 r. do dnia 30 września 2015 r. Natomiast na podstawie umowy z dnia 23 lutego 2016 r. nr 1/2016/11 Gmina [...] jest aktualnym dzierżawcą m.in. ww. działki, zaś jej właścicielem - Skarb Państwa. Zdaniem organu odwoławczego skoro poddzierżawa terenu ustała w dniu 1 października 2015 r., to inwestor nie legitymuje się już prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarówno starosta, jak i inwestor wnieśli skargi na opisane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się w obu przypadkach jego uchylenia. Według starosty adresatem obowiązku winna być Gmina [...], zaś według inwestora - on sam. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie zostały wydane z naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił istotę postępowania legalizacyjnego, a także przyjął, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że adresatem obowiązku winien być starosta, reprezentujący Skarb Państwa - właściciela działki. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w art. 52 ustawy podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nie budziło natomiast wątpliwości tego sądu, że inwestorem budowli był R. L., który w okresie od dnia 28 kwietnia 2012 r. do dnia 30 września 2015 r. był poddzierżawcą działki nr [...] na podstawie umowy z dnia 20 kwietnia 2012 r., zmienionej aneksem z dnia 2 lipca 2012 r. Aktualnie zaś na podstawie umowy z dnia 23 lutego 2016 r. Gmina [...] jest dzierżawcą m.in. ww. działki, jednak gmina ta nie jest ani inwestorem, ani właścicielem spornej inwestycji, zatem nakładanie na nią obowiązków określonych w art. 48 ustawy było wykluczone. Dlatego też Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro właścicielem działki jest - jak wynika z księgi wieczystej - Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...], to organy słusznie nałożyły starostę przedmiotowy obowiązek. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił obie skargi. Starosta, w imieniu Skarbu Państwa, reprezentowany przez pełnomocnika będącą adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 52 w związku z art. 48 ustawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z oznaczonych przepisów i mylnym zrozumieniu ich treści, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że dzierżawca nieruchomości nie może być podmiotem obowiązków, o których mowa w art. 48 ustawy. W oparciu o tę podstawę pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w innym składzie, nadto zasądzenie na rzecz starosty zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka zauważyła, że do dnia orzekania przedmiotowa nieruchomość pozostaje w wyłącznej dyspozycji dzierżawcy - Gminy [...] i to właśnie ta gmina winna być stroną postępowania oraz adresatem obowiązku, władanie nieruchomością posiada cechy zarządcy nieruchomości, o którym mowa w art. 52 ustawy. Powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12, z którego wynika, że w pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Pojęciem "zarządcy" należy zatem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania. Skargę kasacyjną wniósł także inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając wyrok z dnia 20 lutego 2020 r. w całości. Skarga kasacyjna zawiera również jeden zarzut materialnoprawny. Pełnomocnik zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 52 ustawy w zakresie, w jakim postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy nakłada na jego adresata obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, co doprowadziło do uznania, że adresatem aktu indywidualnego, wydanego na wskazanej podstawie, może być tylko podmiot, dysponujący w dacie wydania przedmiotowego postanowienia prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia 11 maja 2019 r., zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając skargę kasacyjną pełnomocnik inwestora podkreśliła, że należy rozróżnić moment wydania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy i obowiązki, które musi spełnić dany podmiot, by stać się jego adresatem, od chwili wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 48 ust. 4 ustawy i kryteriów ustalenia jej adresata. W momencie wydawania postanowienia inwestor, który został zidentyfikowany i który wyraża wolę legalizacji samowoli budowlanej, spełniającej przy tym warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, nie jest zobligowany do wykazania się prawem do nieruchomości. W przeciwnym wypadku zbędne byłoby nakładanie na niego obowiązku, wynikającego z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. W ocenie pełnomocnika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić warunku nałożenia na dany podmiot obowiązków, wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy, skoro obowiązek przedstawienia oświadczenia w tym zakresie jest nakładany w przedmiotowym postanowieniu. Jeżeli więc zidentyfikowany został inwestor, który wykazuje się wolą legalizacji samowoli budowlanej, to do niego powinno być skierowane postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, niezależnie od tego, czy na dzień wydania tego postanowienia dysponuje prawem do nieruchomości. Odpowiadając zaś na skargę kasacyjną starosty pełnomocnik inwestora wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Podstawy obu tych skarg zostały zakreślone stosunkowo wąsko, gdyż nie obejmują szeregu zagadnień rozważanych przez Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Dotyczą wyłącznie zagadnienia adresata obowiązków nakładanych w aktach administracyjnych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy, co pozwala na łączne odniesienie się do zarzutów obu skarg kasacyjnych. Przy czym wobec niezakwestionowania podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku, do materialnych zarzutów kasacyjnych należało się odnieść mając na uwadze stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania. Przepis art. 52 ustawy, w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, tj. przed zmianą dokonaną w ustawie z dnia 13 lutego 2010 r. o zmianie ustawy oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 471), wymienia podmioty obowiązane na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzjach, o których mowa w art. 48, art. 49b, art.50a i art. 51. Są nimi: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie sądowym i praktyce administracyjnej ukształtował się pogląd, że ustawodawca dał co prawda organom nadzoru budowlanego możliwość wyboru adresata decyzji, jednakże wybór ten nie może być bezrefleksyjny, czy wręcz dowolny. Organ nadzoru budowlanego winien bowiem uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś rozważyć możliwość skutecznego wykonania nałożonego obowiązku. Chociaż w przepisie art. 52 ustawy mowa jest czynnościach nakazanych w decyzjach, to nie może być kwestionowane, że obowiązki w formie nakazów odnoszą się również do obowiązków nakładanych w drodze postanowień. Postępowanie legalizacyjne i naprawcze prowadzi się w stosunku do obiektów budowlanych, a zasadniczym celem tych postępowań jest stworzenie możliwości doprowadzenia wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niezasadnie twierdzi pełnomocnik inwestora, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy, jeśli chodzi o wybór adresata, istotny jest etap postępowania legalizacyjnego, w którym nakładane są obowiązki, czy nakazy kierowane są w chwili wydawania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, czy w trakcie podejmowania decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia wyboru adresata obowiązków (w formie nakazów i zakazów) winna zostać rozważona ostatecznie już przed podjęciem pierwszego aktu, w tym na etapie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu przedłożenia określonych dokumentów. Należy mieć na względzie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o nakazie rozbiórki (art. 48 ust. 3 ustawy). Dlatego niezwykle istotnym jest rozważenie w chwili wydawania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy realnej możliwości zastosowania się przez adresata nakazów do wykonania skierowanych do niego obowiązków, a zatem skuteczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Należy zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika inwestora, że w pierwszej kolejności obowiązek należy kierować do sprawcy samowoli budowlanej, który swym działaniem doprowadził do naruszenia porządku prawnego obowiązującego w budownictwie. Jednakże, na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, w postępowaniu legalizacyjnym nie można kierować nakazu do inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania nieruchomością albo obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2497/14, LEX nr 2083531). Wskazuje się nawet, że niedopuszczalnym jest kierowanie nakazów do inwestora w sytuacji, gdy nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości (wyrok NSA z 18 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1699/20, LEX nr 3572658) albo nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2266/21, LEX nr 3458814). Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy podmiotów winno być, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, posiadanie tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane umożliwiające wykonanie decyzji. O ile więc inwestor utracił tytuł prawny do władania nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany wobec którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, w szczególności gdy nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, organ nadzoru budowlanego winien rozważyć skierowanie obowiązku celem wykonania nakazu do aktualnego właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu budowlanego. Osoby takie najczęściej zainteresowane są rozstrzygnięciem sprawy i - co istotne - mają realną możliwość wykonania nakazu. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości. W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości niebędący sprawcą samowoli budowlanej oddał nieruchomość w dzierżawę innej osobie, również niebędącej sprawcą samowoli, dla wyboru adresata nakazu niezwykle ważne jest ustalenie treści tytułu obligacyjnego. Zgodzić się należy z pełnomocnikiem starosty, że umowa dzierżawy daje dzierżawcy prawo do dysponowania nieruchomością. Wynika to wprost z art. 693 § 1 K.c., w świetle którego na podstawie umowy dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się do oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Jednakże nie zawsze dzierżawca nieruchomości posiada uprawnienie do władania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy, a jednym z obowiązków nakładanych na adresata postanowienia jest przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy). Z samej istoty umowy dzierżawy nie wynika prawo do wykonywania robót budowlanych, w tym zabudowy nieruchomości (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 90/20, LEX nr 3501839). Dzierżawca zaś nie może bez zgody wydzierżawiającego zmieniać przedmiotu umowy. Wyrażona przez właściciela zgoda upoważniająca do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi zostać zredagowana w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości co do zakresu prawa zabudowy; zgoda taka nie może być ani warunkowa, ani domniemana (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 473/17, LEX nr 2480324). O ile więc uprawnienie do dysponowania nieruchomością również na cele budowlane nie wynika wprost z treści umowy dzierżawy, nakaz nie może być kierowany do dzierżawcy, lecz powinien zostać zaadresowany do właściciela nieruchomości. Własność jest bowiem prawem, które daje właścicielowi uprawnienie do władania nieruchomością także w materii nieobjętej treścią umowy dzierżawy. Z tego powodu chybiony jest również zarzut pełnomocnika i przesłanki na których zarzut ten został oparty, że dzierżawca nieruchomości może zostać uznany za zarządcę nieruchomości i dlatego zawarty w postanowieniu nakaz wykonania obowiązków winien być do niego skierowany. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni omawianych przepisów wprawdzie przyjął, że jeśli dzierżawca "nie jest ani inwestorem, ani właścicielem spornej inwestycji", to z tego powodu nakładanie na dzierżawcę obowiązków jest "wykluczone" (s. 11 uzasadnienia), jednakże zarzut skargi kasacyjnej, pomimo takiego rozumienia przez sąd normy wypływającej z treści art. 52 ustawy, nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Skarga kasacyjna starosty oparta została wyłącznie o zarzut naruszenia prawa materialnego i to jedynie przez błędną wykładnię art. 52 w związku z art. 48 ustawy. Podjęta przez pełnomocnika starosty próba zakwestionowania ustaleń Sądu pierwszej instancji nie może odnieść skutku z tej przyczyny, że w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego nie jest dopuszczalne podważanie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania. Tym niemniej należy zauważyć, że Sąd orzekający miał w polu widzenia umowę dzierżawy z dnia 23 lutego 2016 r., nr 1/2016/11, z treści której nie wynika jednoznaczna zgoda właściciela na zabudowę przez dzierżawcę dzierżawionej nieruchomości, poza "lokalizowaniem sezonowych obiektów" na zasadach określonych w § 7 umowy. Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne starosty i inwestora podlegały oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora o zasądzenie kosztów i dlatego na mocy art. 206 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.