II OSK 3248/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 806/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 806/20 oddalił skargę M. K. (dalej skarżący) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego (w ramach wymiany), na działce ewid. nr [...] (obręb: [...], arkusz: [...]) położonej przy ul. [...] w [...], w granicach zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia [...] wpisanego do rejestru zabytków woj. l[...] pod nr [...]. Sąd I instancji stwierdził, że ww. budynek w stanie autentycznym stanowi o tożsamości tej części układu urbanistyczno-architektonicznego ul. [...] w [...]. Zasadne jest stanowisko organów wskazujące, że dopuszczenie rozbiórki przedmiotowego budynku spowodowałoby załamanie istniejącego historycznego porządku architektonicznego. Ponadto wbrew twierdzeniu skargi, Miejski Konserwator Zabytków w [...] odniósł się do stanu technicznego planowanego do rozbiórki budynku i wskazał, że choć przedstawiona ocena techniczna budynku (opinia oparta na wizji lokalnej i dokumentach formalno-prawnych) jest dość ogólna, to jednak poza wystąpieniem szeregu mankamentów budynku nie wskazuje na konieczność jego rozbiórki. Pozostawienie budynku nie oznacza natomiast braku możliwości podjęcia prac adaptacyjnych celem przystosowania istniejącego obiektu dla nowych funkcji. Reasumując, zdaniem Sądu I instancji należy podzielić stanowisko organów, że do czasu jednoznacznego udokumentowania, iż stan techniczny budynku uniemożliwia utrzymanie jego substancji jako nośnika wartości zabytkowych (historycznych i naukowych) powinien on pozostać zachowany. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.; dalej Kpa) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, co ostatecznie doprowadziło do poczynienia przez ten organ błędnych ustaleń faktycznych a następnie ich przyjęcie przez Sąd I instancji jako własnych; b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego na etapie postępowania administracyjnego, polegającego na nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z wizji lokalnej, jak również nieprzeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i architektury, celem ustalenia dokładnego stanu technicznego budynku planowanego do rozbiórki oraz potwierdzenia lub wykluczenia występowania w nim mankamentów uzasadniających konieczność przeprowadzenia takiej rozbiórki i dokonaniu ustaleń w tym zakresie jedynie na podstawie dokumentu w postaci opinii sporządzonej przez inż. T. C. przy jednoczesnym przyjęciu, że opinia ta "jest dość ogólna" w sytuacji, gdy organ winien ustalić w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy a przede wszystkim stan techniczny budynku i to czy kwalifikuje on budynek do rozbiórki z uwagi ewentualnie na grożącą mu katastrofę budowlaną; c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 4 Kpa przez pominięcie dowodu znanego organowi z urzędu w postaci decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2009 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-biurowego z uzupełniającą funkcją handlowo-usługową wraz z garażem podziemnym oraz z zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, przyłączami oraz zjazdami z zewnętrznego układu drogowego na działkach ewidencyjnych położonych przy ul. [...], mimo że w/w inwestycja realizowana jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków nr [...], polega na rozbudowie dotychczasowych zabudowań posadowionych na tej działce, jak i dotyczy działki sąsiedniej względem działki skarżącego tj. ul.; d) art. 134 Ppsa przez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w skardze, w szczególności do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 i art. 8 w zw. z art. 106 Kpa przez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się jak i złożenia wniosków dowodowych na okoliczności przeciwne do wywodzonych w zaskarżonym postanowieniu; 2) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 3 pkt 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187; dalej: uoz) w zw. z decyzją nr [...] i [...]o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia miasta [...] poprzez ich błędną wykładnię polegającą [...] przyjęciu, że: a) wprowadzenie w miejsce dotychczasowego obiektu budynku współczesnego odpowiadającego skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy wpłynie na zubożenie wartości układu przestrzennego i historyczną kompozycję przestrzenną, w sytuacji gdy przedmiotem ochrony wynikającej w wpisu historycznego zespołu urbanistycznego danego obszaru do rejestru zabytków (w przeciwieństwie do wpisu samego budynku) jest historyczny układ urbanistyczny rozumiany jako m.in. historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek czy ich sposób zagospodarowania a tego typu cechy nie zostaną naruszone inwestycją skarżącego ponieważ nowy budynek będzie odpowiadać swoim posadowieniem, skalą i powierzchnią dotychczasowemu, a zatem nie może naruszyć cech układu urbanistycznego; b) przeprowadzenie prac rozbiórkowych będzie miało negatywny wpływ na zespół architektoniczno-urbanistyczny stanowiący zabytek, podczas gdy w świetle ustaleń organu sam budynek "poza wartością historyczną nie posiada wybitnych walorów architektonicznych", a także mimo rzekomej wartości historycznej nie jest wpisany do rejestru zabytków czy nawet gminnej ewidencji zabytków; c) wprowadzenie w miejsce dotychczasowego obiektu budynku współczesnego odpowiadającego skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy wpłynie na zubożenie wartości układu przestrzennego i historyczną kompozycję przestrzenną przy jednoczesnym braku sprecyzowania na czym ma polegać rzekome zubożenie jeżeli organ przyjmuje, że sam budynek nie ma wybitnych walorów architektonicznych a ul. [...] [...] są tylko jedynymi z wielu ulic Śródmieścia czy Starego miasta [...]. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji (postanowienia) Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. W kwestii naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 13 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 7 pkt 1 uoz wskazać należy, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) postanowienie uzgadniające jest wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa, a w szczególności powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie określają jednak w jakich przypadkach konieczne jest uzgodnienie, a w jakich się uzgodnienia takiego odmawia. Ocena ta pozostawiona jest uznaniu organu ochrony zabytków. Przy tym nie powinna ona każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Wykładnia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów: tj. art. 3 pkt 13 uoz definiującego pojęcie historycznego zespołu budowlanego, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b wskazującego, że w katalogu zabytków podlegających ochronie mieści się zabytek nieruchomy będący układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanym oraz art. 7 pkt 1 uoz mówiącego, że wpis do rejestru zabytków jest formą ochrony zabytków, w żaden sposób nie determinowały oceny legalności zaskarżonego postanowienia co do tego jak planowane prace będą miały wpływ na zespół architektoniczno-urbanistyczny. W szczególności powołane regulacje nie wskazują jednoznacznych kryteriów do oceny wpływu rozbiórki i budowy nowego budynku w ramach historycznego zespołu urbanistycznego na jego walory zabytkowe. 3.5. Zdaniem NSA dokonana przez organy ocena i odwołanie się do dwóch jakości kluczowych dla wartości zbytkowego zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia [...] tj. autentyzmu i integralności oraz wskazanie, że rugowanie autentycznych i integralnych składników zespołu z jego struktury musi prowadzić do pomniejszenia wartości chronionego zespołu urbanistycznego jest w pełni przekonująca. Uznanie, że ww. obiekt stanowi istotny element tożsamości historycznej i kulturowej miasta, w szczególności przemian architektoniczno-urbanistycznych, i biorąc pod uwagę rolę jaką pełni w tym zespole, zasadnie doprowadziło do wniosku, iż jego rozbiórka będzie miała negatywny wpływ na sam zespół architektoniczno-urbanistyczny. Ocena ta nie nosi znamion dowolności. Subiektywne zaś stanowisko skarżącego co do roli jaką pełni ten budynek w ramach tego zespołu i zakresu ochrony obszarowej przedstawione w skardze kasacyjnej nie podważyło skutecznie prawidłowości przyjętych przez organ ustaleń. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. 3.6. W świetle powyższego nie sposób Sądowi I instancji zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 Kpa, ponieważ ustalony stan faktyczny był jednoznaczny. Kwestią, która wymagała wyjaśnienia była ocena jak zamierzona inwestycja wpłynie na zabytkową wartość całego założenia przestrzennego. A ta ocena, jak wskazano wyżej nie narusza prawa. 3.7. Nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego na etapie postępowania administracyjnego, polegającego na nie przeprowadzeniu z urzędu dowodu z wizji lokalnej, jak również nie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i architektury, celem ustalenia dokładnego stanu technicznego budynku planowanego do rozbiórki. Podkreślić należy, że organ konserwatorski nie pełni roli organu nadzoru budowlanego i przedmiotem postępowania dowodowego w niniejszej sprawie nie było ustalanie stanu technicznego budynku. Dowodem urzędowym dla organu wskazującym na konieczność rozbiórki byłaby decyzja czy stanowisko organu nadzoru budowlanego w przedmiocie stanu technicznego budynku. A jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji sporządzona w niniejszej sprawie przez inż. T. C. opinia nie wskazuje na konieczność rozbiórki budynku. Dlatego też wskazane wadliwości postępowania nie miały uzasadnionych podstaw. 3.8. Zamierzonego skutku nie odniósł również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art.75 § 1, art. 77 § 4 Kpa przez pominięcie dowodu znanego organowi z urzędu w postaci decyzji Prezydenta Miasta[...] z [...] maja 2009 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-biurowego z uzupełniającą funkcją handlowo-usługową. Wydanie dla innej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi dla sądu administracyjnego wzorca dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane przepisy w żaden sposób nie nakazują organowi dokonującemu uzgodnienia czynić wzorcem kontroli decyzje wydane w innych sprawach. Rozstrzygnięcie bowiem konkretnej sprawy determinują każdorazowo jej okoliczności faktyczne, które w przedmiotowej sprawie zostały prawidłowo ustalone. 3.9. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 134 Ppsa poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, w szczególności do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 § 1 i art. 8 w zw. z art. 106 Kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się jak i złożenia wniosków dowodowych na okoliczności przeciwne do wywodzonych w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii, które miały znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej zaś nie zostało wyjaśnione jaki wpływ miało naruszenie tych przepisów na wynik sprawy. Skarżący uczestniczył w postępowaniu uzgodnieniowym, które toczyło się prawie dwa lata, wnosił zażalenia, z których jedno zostało uwzględnione przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (postanowienie z [...] stycznia 2019 r.). Niezrozumiałym jest więc stanowisko skarżącego, że został on pozbawiony możliwości wypowiedzenia się i złożenia wniosków dowodowych, biorąc pod uwagę, że zażalenia skarżącego były rozpatrywane prawie rok. 3.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.