II OSK 3242/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 928/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 928/19, oddalił skargę K. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe na działce nr [...], położonej w [...], obręb [...], gm. [...]. Sąd I instancji zgodził się ze stwierdzeniem Kolegium, że ewentualne wady dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistycznej, czy w ogóle przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, na które wskazuje skarżący, nie mogą być kwalifikowane jako wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej w oparciu o powołany we wniosku art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej Kpa). W przedmiotowej sprawie z przeprowadzonej analizy, jak stwierdziło Kolegium, wynika, że funkcja tożsama z planowaną przez inwestora (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) występuje na obszarze analizowanym, co uzasadniało ustalenie warunków zabudowy. Ponadto ustalone w decyzji wymagania nowej zabudowy są zgodne z wynikami analizy urbanistycznej. Spełnione są również, zdaniem Kolegium, wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej upzp). Nieruchomość ma bowiem dostęp do drogi publicznej gminnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, jak również z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I Instancji, należało przyjąć, że organ orzekający prawidłowo ustalił, iż w sprawie zachodził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, w tym zwłaszcza w pkt 2 tego paragrafu, i w następstwie tego ustalenia odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: a) art. 156 § 1 Kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej Ppsa) w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] nr [...], pomimo iż decyzje te rażąco naruszają prawo (to jest art. 61 ust. 1 upzp i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie), a także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa) skoro decyzja o warunkach zabudowy nie została poprzedzona dokonaniem analizy architektoniczno-budowlanej, a zatem nie zostały przeprowadzone obowiązkowe i konieczne dowody, nie zostały poczynione konieczne ustalenia, a nadto nie było danych do ustalenia okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy o warunki zabudowy; b) art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 upzp i § 3 rozporządzenia, a także art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w wyniku braku stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji organu I i II instancji, pomimo iż decyzje te rażąco naruszają prawo (powołane wyżej normy), a zatem w sprawie występuje przesłanka z art. 156 Kpa; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 upzp i § 3 rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa na skutek braku stwierdzenia nieważności lub też uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż naruszają one w sposób rażący powołane normy prawa materialnego. Uzasadniając podstawy skargi kasacyjnej stwierdzono, że naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji jest istotne bowiem skutkuje tym, iż pozostawione w obrocie prawnym zostały decyzje organu I i II instancji, które rażąco naruszają prawo procesowe i materialne. W sprawie spełnione są podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji — bowiem organ w ogóle nie dokonał koniecznych ustaleń faktycznych w sprawie, skoro analiza urbanistyczna jest dotknięta tak poważnymi brakami, które uniemożliwiają ustalenie parametrów zabudowy. To nie jest "zwykłe" naruszenie prawa, ale naruszenie rażące, widoczne na pierwszy rzut oka, po nawet pobieżnej analizie akt. Tolerowanie tego typu decyzji administracyjnych jest w państwie prawa niedopuszczalne. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. Skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego NSA, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, określone jako naruszenie przepisów postępowania oraz jako naruszenie prawa materialnego sprowadzają się do wykazania, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż ww. decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 upzp i § 3 rozporządzenia a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. 3.5. Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym. W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Postępowania tego w żaden sposób nie można utożsamiać ze zwykłym postępowaniem odwoławczym i instancyjną kontrolą decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie są zwykłe wady decyzji, ale wyłącznie wymienione w art. 156 § 1 Kpa wady kwalifikowane. W szczególności w świetle zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest wyjaśnienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. 3.6. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1279/18). 3.7. Należy w całości zgodzić się z Sądem I instancji oraz Kolegium, że ww. decyzji o warunkach zabudowy takiej wadliwości zarzucić nie można. Po pierwsze, brak jest oczywistej sprzeczności z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami. Po drugie, skutki tej decyzji są w pełni akceptowalne w praworządnym państwie. Położenie planowanej inwestycji w obszarze zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącą zabudową gospodarczą wskazuje na zgodność z wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp zasadą kontynuacji. Nie dochodzi więc do nieakceptowalnego naruszenia ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie zabudowy, która pozostaje w oczywistej sprzeczności z funkcją zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Ponadto teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla realizacji planowanej inwestycji. Nie było również przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy wynikających z ochrony gruntów rolnych. Wskazywane w skardze kasacyjnej formalistyczne oczekiwania wobec tego jaką zawartość ma mieć analiza urbanistyczna w żaden sposób nie wypełniają przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zresztą powołana analiza zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i została opracowana przez osobę uprawnioną. Takie kwestie jak brak danych o sposobie wyliczenia wartości średniej, brak informacji jakie dane wyjściowe wzięto pod uwagę i to że nie ma żadnej możliwości by zweryfikować poprawność ustalenia wyniku przez stronę postępowania, w żaden sposób nie wypełniają przesłanki rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie. 3.8. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej rażące naruszenie art. 7, art. 8 art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji tylko wówczas, gdyby organ administracji nie przeprowadził postępowania dowodowego w ogóle lub przeprowadził je jedynie szczątkowo i prowadziłoby to do wydania decyzji, której skutki byłyby nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności. W niniejszej sprawie taka zaś sytuacja w ogóle nie miała miejsca. 3.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Nie było jakichkolwiek podstaw aby Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a względnie c uchylił zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.