II OSK 324/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 976/23 w sprawie ze skargi E.B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr WINB – WOA.7722.77.2023.MM w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 976/23 oddalił skargę E. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7722.77.2023.MM w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu (dalej: PINB) postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r. nr 33/2023 działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał E. B. przedłożyć ocenę techniczną wiaty na działce nr ew. [...], poł. w [...], gm. P. w terminie do 15 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż pracownicy organu podjęli czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na terenie działki usytuowana jest wiata gospodarcza konstrukcji drewnianej, przykryta blachą trapezową, o wysokości w najwyższym punkcie ok. 4,60 m. Po przeszukaniu archiwum właściwy organ stwierdził, że nie widnieje żadne zgłoszenie, ani decyzja o pozwoleniu na budowę na ten obiekt oraz inne obiekty, które mogłyby znajdować się na przedmiotowej działce. Organ stoi na stanowisku, że jest to jeden obiekt połączony konstrukcyjnie, natomiast właścicielka oświadcza, że są to trzy odrębne wiaty. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. B.. ŚWINB postanowieniem z 18 kwietnia 2023 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin do 15 czerwca 2023 r. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżony akt w mocy. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że ekspertyza techniczna powinna służyć wyjaśnieniu tych kwestii, których pracownicy organu administracji nie są w stanie wyjaśnić samodzielnie. Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości wskazane przez PINB są uzasadnione, ponieważ ustalenia w tym zakresie determinują tryb postępowania właściwy dla wiat, w zależności od ich powierzchni. Skargę na postanowienie ŚWINB wniosła strona zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 81c ust. 2 i 3 p.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W zakresie legalności posadowienia przedmiotowego obiektu (wiaty bądź wiat) Sąd I instancji wskazał za organami nadzoru budowlanego, iż nie odnaleziono zgłoszenia ani decyzji o pozwoleniu na budowę na przedmiotowy obiekt oraz inne obiekty, które mogłyby się znajdować na przedmiotowej działce. Ponadto Sad wojewódzki podkreślił, że skoro PINB w toku dalszych czynności musi poczynić ustalenia w zakresie stanu faktycznego, mające znaczenie podstawowe dla sprawy, to Sąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w skardze, ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Postanowienie wydawane w trybie art. 81 c ust. 2 p.b. ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego postępowania, bądź jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 2 p.b. przez uznanie, że przepis ten w pełni ma zastosowanie do niniejszej sprawy, podczas gdy nie występuje jakakolwiek przesłanka jego zastosowania, organ nadużył go nakładając obowiązki bez uzasadnionych wątpliwości, w zakresie wykraczającym poza hipotezę zastosowania ww. przepisu; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 8 § 1 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd całkowitej bierności organów, które w żaden sposób nie dążyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przerzuciły ten obowiązek na skarżącą, w całkowitym oderwaniu od przesłanek zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. i bez wskazania, jakie uzasadnione wątpliwości i co do czego mają organy nakładając obowiązek z art. 81c ust. 2 p.b.; 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. przez nałożenie obowiązku oceny stanu technicznego w zakresie ustalenia ilości wiat, co całkowicie wykracza poza zakres zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i w związku z tym uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2023 r. znak: WINB-WOA.7722.77.2023.MN w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Podstawą materialnoprawną tego rozstrzygnięcia była norma art. 81c ust. 2 p.b., która stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości" "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa (por wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2562/20). Jak wynika z akta administracyjnych, wątpliwości pracowników organu nadzoru budowlanego wzbudziła cała konstrukcja spornego obiektu (wiaty) i jej zgodność z zasadami sztuki budowlanej, jednocześnie z uwagi na wypełnienie kontrolowanego obiektu materiałami budowlanymi nie mieli oni możliwości ustalenia rzeczywistego stanu technicznego tego obiektu. Stąd zasadnym było nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego oraz rozwiązań konstrukcyjnych, co miało również pozwolić na prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących rzeczywistej ilości istniejących obiektów, wobec rozbieżności pomiędzy ustaleniami organu a stanowiskiem skarżącego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, iż przy ocenie zasadności żądania ekspertyzy przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. należy mieć na uwadze szczególne uwarunkowania postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy te zatrudniają pracowników posiadających odpowiednią wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie "stanu technicznego". Przepis art. 81c ust. 2 p.b. winien być zatem stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie będą wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Nie można jednak przepisu art. 81c ust. 2 p.b. rozumieć tylko w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego, czy wadliwej jakości wykonanych robót budowlanych i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w cyt. przepisie. Przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3962/19, LEX nr 3518428). Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadzoru budowlanego udowodnił oraz uzasadnił, że ma wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu, jak i przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych. Wskazanie, że w ramach dokonywanej oceny przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych mających wpływ na ocenę stanu technicznego obiektu, że biegły ma również odnieść się do możliwości przyjęcia, że konstrukcja obiektu stanowi trzy odrębne obiekty, w tej konkretnej sprawie nie narusza dyspozycji art. 81c ust. 2 p.b. PINB nie był w stanie samodzielnie ustalić ww. kwestii, gdyż wymagałoby wyniesienia wszystkich materiałów budowlanych wypełniających sporną wiatę po dach, zwłaszcza, że trudno ustalić na podstawie jedynie oględzin, które z przechowywanych tam materiałów budowlanych stanowią elementy konstrukcyjne, a które są tam jedynie przechowywane. Wykonanie oceny elementów konstrukcyjnych wiaty oraz jej stanu technicznego ma niewątpliwie istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono warunków nośności i stateczności wykonanych elementów konstrukcyjnych, co ma wpływ na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia osób, bezpieczeństwo środowiska i mienia. Już tylko zatem z tych przyczyn zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 p.b. umożliwiająca nałożenie, na podstawie ww. przepisu przez PINB obowiązku przedstawienia oceny technicznej całości wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej wiaty. W skardze kasacyjnej jedynie ogólnie podważa się zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej spornego obiektu stwierdzając, że nie ma jakichkolwiek wątpliwości co do jego stanu technicznego i organy w tym zakresie nie wykazały takich wątpliwości. Nie podjęto jednak próby współdziałania z organem w kwestii udokumentowania poprawności wykonania robót budowlanych związanych z budową wiaty ani wskazania organowi dokumentów poświadczających wbudowania obiektu z odpowiednich materiałów budowlanych. Nie zostało więc ostatecznie podważone przez stronę skarżącą kasacyjnie, że konieczne jest w takiej sytuacji przeprowadzenie oceny technicznej spornego obiektu. Przy uwzględnieniu powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zakres wskazanych czynności jakie należy wykonać przy opracowywaniu zleconej oceny technicznej, uznał, iż pracownicy PINB, nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu oraz przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że wiedzę w powyższym zakresie posiada podmiot zewnętrzny, uprawniony do oceny stanu technicznego obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, - orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zaakceptował zaskarżony wyrok stanowisko organów, że w okolicznościach niniejszej sprawie nie było możliwości samodzielnego ustalenia przez pracowników organu nadzoru budowlanego stanu technicznego oraz przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych spornego obiektu w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie. Należy zauważyć, że nie tylko organ nadzoru budowlanego ale i strona skarżąca nie była w posiadaniu dokumentacji budowlanej, która mogłaby rozstrzygnąć te wątpliwości. Powyższe stanowisko powoduje, iż zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.