II OSK 321/24

Dnia 26 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 897/23 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 marca 2023 r. nr WINB.WOA.7721.445.2022.KC w przedmiocie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 897/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Katowicach z dnia 29 marca 2023 r., nr WINB.WOA.7721.445.2022.KC, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu z dnia 28 października 2022 r., nr 95/22, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", o umorzeniu postępowanie administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Raciborzu przy ul. [...], działka nr [...]. Wymienione wyżej decyzje zapadły po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1371/21. Sąd I instancji, powołując się na zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskazał, że organy nadzoru budowlanego w sprawie ustaliły, iż ww. budynek wybudowano w latach 60-tych ubiegłego wieku. Wobec powyższych ustaleń organy przyjęły, że podpiwniczona "przybudówka" mogła powstać razem z budynkiem mieszkalnym, ewentualnie powstała w wyniku rozbudowy domu dokonanej przed 1986 r. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze wykonane w różnych okresach czasu. Kolejną bezsporną okolicznością jest brak dokumentacji budowalnej przedmiotowego budynku wraz z "przybudówką", której nie posiadają obecni właściciele budynku jak i instytucje archiwizujące takie dokumenty. Z odpowiedzi udzielonych przez właściwe organy wynika, że wskazanej dokumentacji nie udało się odnaleźć. W ocenie Sądu, słusznie organy orzekające w sprawie uznały, iż nie można domniemywać, że budowa, bądź rozbudowa budynku na ww. działce zaistniała w warunkach samowoli budowlanej. Realizując wytyczne zawarte w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 1371/21, organ I instancji na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. nałożył na właścicieli budynku przy ul. [...] w Raciborzu obowiązek sporządzenia ekspertyzy w zakresie zachowania warunków ochrony przeciwpożarowej, z uwagi na zbliżenie budynku do granicy z działką nr [...]. Sporządzona przez rzeczoznawcę, legitymującego się stosownymi uprawnieniami, ekspertyza wykazała, że obiekt nie zagraża mieszkającym w nim ludziom i obiektowi usytuowanemu na działce sąsiedniej (pkt IV i V ekspertyzy). Kwestionując prawidłowość ekspertyzy skarżąca nie przedstawiła dowodów np. innej ekspertyzy, które mogłyby poddać w wątpliwość prawidłowość znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy. Sąd zgodził się z analizą prawną przepisów obowiązujących w trakcie budowy budynku wraz z przybudówką na działce nr [...] dokonaną przez organy orzekające w sprawie, a dotyczącą spełnienia warunków technicznych przez ten obiekt. Ponieważ przedmiotowy budynek został wzniesiony ok. 1967 r. zastosowanie znalazły normy wynikające z: 1) rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, a także; 2) zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Jak stwierdził WINB, § 20 zarządzenia wskazywał na odległości, które powinny być zachowane przy sytuowaniu budynków zaś § 20 ust. 14 zarządzenia określał z kolei, że w razie, gdy wymagała tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostałyby obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego mógł zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. W ocenie orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego, z czym zgodził się również Sąd, nie można wykluczyć, że zgoda taka została udzielona, a jednocześnie nie można domniemywać, że nie została ona udzielona. W świetle zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Organy nadzoru budowlanego, których działanie zostało poddane powtórnej kontroli sądowej, wykonały wytyczne Sądu, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynku na działce nr [...] i uzupełniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o stosowną ekspertyzę. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja WINB, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu, który uzasadniałby ich eliminację z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a wniesiono o przeprowadzenie dowodu następujących dokumentów załączonych do skargi: 1) odpisu opinii specjalisty ds. ochrony przeciwpożarowej z dn. 17 listopada 2023 r. mgr inż. F. K.; 2) odpisu mapy zasadniczej celem wykazania odległości budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonej w Raciborzu przy ul. [...], na działce nr [...] w odległości mniejszej niż przepisowe 4 m od granicy działki, a ponadto w odległości 0,5 m od granicy działki oraz wiaty gospodarczej usytuowanej na działce [...] wybudowanej zgodnie ze zgłoszeniem i zgodnie z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - "§ 21 ust. 14" [powinno być § 20 ust. 14] zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowalnych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego przez organy administracji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię, pole gającą na stwierdzeniu, że organy nadzoru budowlanego mogły wyrazić zgodę na bliższe sytuowanie budynku, w sytuacji, gdy zgoda taka nie mogła być udzielona; - § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i poprzedzającego go przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki poprzez jego niezastosowanie; - art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niezastosowaniu procedury określonej w tym przepisie pomimo, tego że budynek został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami określającymi na 4 m minimalną odległość od granicy działki w przypadku sytuowania budynku ze ścianą z otworem okiennym. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodów ze zdjęć lotniczych, a zaniechanie przeprowadzenia innych dowodów w tym wnioskowanych przez skarżącą, w wyniku czego błędnie ustalono, że dobudowana przybudówka powstała przed 1986 r., co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do konstatacji, że nie doszło do samowoli budowlanej, a także w konsekwencji miało wpływ na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach; - art. 106 § 3 p.p.s.a przez nieuwzględnienie wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, takich jak np. akt notarialny, które zdaniem strony skarżącej były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J. B. wniósł o jej oddalenie oraz nieuwzględnienie wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodów z odpisu opinii specjalisty F. K. oraz odpisu mapy zasadniczej. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W związku z wiążącą na podstawie art. 170 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 1371/21, jeżeli dokumentacji budowlanej dotyczącej ww. budynku nie udało się odnaleźć, to nie można domniemywać, że budowa, bądź rozbudowa budynku zaistniała w warunkach samowoli budowlanej. Dla tej oceny ma znaczenie to, że przedmiotowy budynek wraz z przybudówką powstał przed 1 stycznia 1995 r., a zgodnie z wcześniejszymi przepisami organy przed ww. datą nie były zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę (wyjątki nie dotyczyły niniejszej sytuacji). Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Taką też wiążącą ocenę uwzględniły organy nadzoru budowlanego i Sąd I instancji, zaś w żadnym razie tej oceny nie niweczy argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do niewyraźnych zdjęć lotniczych; jakoby zdaniem strony skarżącej "zdjęcie lotnicze z 1986 r. może obrazować taras z namiotem ogrodowym". Nie jest to argument, który w sposób obiektywny mógłby skutecznie podważyć dotychczasową ocenę, ponieważ na podstawie takich twierdzeń można wysnuć także wniosek przeciwny. Ponadto w ww. wiążącym wyroku WSA w Gliwicach nie zakwestionował możliwości usytuowania okien w ścianie budynku w odległości około 3,15 m od granicy z działką nr [...] z uwagi na treść § 20 ust. 14 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. Ministra Budownictwa z 1966 r. Nr 10 poz. 44) wydanego na podstawie w rozporządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1966 r. Nr 26 poz. 157), który przewidywał możliwości uzyskania stosownej zgody organu na takie usytuowanie budynku z oknami względem granicy działki. Natomiast odnośnie do tej okoliczności związanej z usytuowaniem budynku Sąd w sposób wiążący wskazał, że w związku z § 207 ust. 2 w zw. z art. § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2021 r. poz. 1065 ze zm.) tego rodzaju okoliczności wymagają oceny z punktu widzenia, czy przedmiotowy budynek niesie ryzyko pożarowe, stwarzające niebezpieczeństwo dla osób i mienia. Dlatego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, uwzględniając wiążącą ocenę Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 12 maja 2022 r., nr 19/22, nałożył na właścicieli działki nr [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy budynku w zakresie zachowania warunków ochrony przeciwpożarowej z uwagi na jego zbliżenie do granicy z działką sąsiednią. Obowiązek ten został wykonany, a mianowicie, z przedstawionej ekspertyzy wynika, że budynek nie narusza przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego i może być bezpiecznie użytkowany bez konieczności wykonania w nim jakichkolwiek robót budowlanych. W tych warunkach w związku z wiążącą oceną prawną zawartą w ww. wyroku WSA w Gliwicach o sygn. akt II SA/Gl 1371/21 skarżąca za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia § 20 ust. 14 ww. zarządzenia z 1966 r., § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r., § 12 ust. 1 rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 6 dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) nie mogła już w okolicznościach niniejszej sprawy zwalczać możliwości usytuowania okien w ww. budynku w ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Mogła to uczynić tylko z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej. Jednak w skardze kasacyjnej nie przedstawiła takiej argumentacji, za pomocą której podważyłaby skutecznie ustalenia organów co do braku zagrożenia pożarowego. Albowiem ani przedstawiona przez skarżącą opinia specjalisty ds. ochrony przeciwpożarowej z 17 listopada 2023 r., sporządzona przez mgra inż. F. K., ani mapa zasadnicza – nie wnoszą do sprawy nic nowego. Wymieniona wyżej opinia specjalisty oparta jest na treści § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r., który to przepis niema przesądzającego znaczenia w sprawie, o czym wyżej była mowa. Mapa zaś jedynie potwierdza usytuowanie przedmiotowego budynku względem granicy działki. Zaś ani opinia, ani mapa nie przedstawiają zwymiarowania odległości wiaty gospodarczej, znajdującej się na działce skarżącej w odległości 0,5 m od granicy działki względem przedmiotowego budynku (użycie chociażby narzędzi internetowych w postaci "Geoportal2" wskazuje, że odległość ta wynosi mierzona od narożników obiektów budowlanych około 10 m), tak aby można było w ogóle poddać ocenie twierdzenia skarżącej co do naruszenia ochrony przeciwpożarowej. Poza tym to wymagałoby oceny z punktu widzenia, czy następczo zrealizowana zabudowa powoduje "jakieś" zagrożenia. W tych warunkach w skardze kasacyjnej nie wykazano aby istniały podstawy do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzut za pomocą którego podważono by legalność zastosowania przez organy art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 20 ust. 14 ww. zarządzenia z 1966 r.; § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2002 r. i § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 1980 r.; a także art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Nie wykazano aby w sprawie istniały takie dowody, które mogłyby prowadzić do odmiennej oceny niż zawarta w zaskarżonym wyroku. W sprawie organy administracyjne wyjaśniły, że w świetle zdjęciowego materiału dowodowego analiza aktu notarialnego z 2004 r. nie mogłaby wnieść do sprawy nic nowego. Co istotne także w skardze kasacyjnej skarżąca nie podważyła mocy dowodowej zdjęć lotniczych, bazując w tym zakresie tylko na niejasnych twierdzeniach, że coś innego "może" wynikać z tych zdjęć, o czym wyżej była mowa. W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.; art. 106 § 3 p.p.s.a.; oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.