II OSK 321/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt II SA/Po 484/22 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wyrokiem z 19 października 2022 r. o sygn. II SA/Po 484/22, oddalił skargę. Sąd I instancji określił przedmiot postępowania, wyjaśniając m.in., że skoro zdaniem WINB działka [...], która w rzeczywistości bezpośrednio graniczy z działką inwestora, znajduje się "w dużej odległości" od budynku żłobka powodującego immisje, to popełnił omyłkę, mając jednocześnie cały czas na względzie to, iż punkt odniesienia jego analizy znajduje się na właściwej działce skarżącej – [...]. Z tego właśnie względu, Sąd potraktował tę omyłkę, jako niemającą wpływu na wynik postępowania, stwierdzając, że istotny jest cały kontekst wypowiedzi organu przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WINB cały czas miał bowiem na względzie działkę [...], ponieważ podkreślił oddalenie budynku dawnej stolarni od budynku skarżącej. Kontekst wskazuje jasno, że WINB miał na myśli prawidłową działkę ([...]), ale błędnie ją oznaczył. Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę WINB, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, a przez to nie może być stroną postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Jak wskazano, wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do naruszenia art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Przepis art. 28 ust. 2 danego aktu stanowi o interesie prawnym podmiotów prawa w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie to nie udzielenie pozwolenia na budowę jest jego istotą, a legalność zarzucanej samowoli budowlanej – budynku dawnej stolarni. Z tego właśnie względu niezasadne było podnoszenie naruszenia tego przepisu. Regulacja nie zawiera żadnego przepisu, z którego można by zrekonstruować interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej dla podmiotów innych niż inwestor. W konsekwencji należało zrekonstruować interes prawny skarżącej kierując się ogólnymi założeniami postępowania administracyjnego, a więc przepisem art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."). Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa własności skarżącej, a także oddziaływania na jej nieruchomość poprzez immisje, przedstawiając na tę okoliczność argumentację. Jak podał, sąd cywilny może stwierdzić, że istniejące immisje przekraczają stan oddziaływania w taki sposób, że ich natężenie przekracza przeciętną miarę. Sąd administracyjny takich uprawnień nie posiada. Nie może być mowy o ponadprzeciętnym oddziaływaniu, a tylko takie może, w świetle art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.; dalej "K.c.") stanowić o istnieniu oddziaływania uprawniającego do przyznania przymiotu strony postępowania. Wskazano, że pomiędzy budynkiem dawnej stolarni, a nieruchomością skarżącej stoi budynek, co do którego prawomocnie umorzono postępowanie legalizacyjne. Nieruchomość skarżącej nie ma zatem bezpośredniego kontaktu z tym budynkiem. Skoro budynek dawnej stolarni jest zasłonięty, to nie może być mowy o ponadprzeciętnym oddziaływaniu. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 28 Kpa. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym legalności wybudowania budynku dawnej stolarni, w sytuacji gdy budynek ten powstał w warunkach samowoli budowlanej (a zatem skarżąca była pozbawiona praw strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku powstałego w ramach samowoli budowlanej); tym samym skarżąca kasacyjnie jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, posiada interes prawny (a przez to status strony) w postępowaniu dotyczącym legalności wybudowania budynku, albowiem odmienne założenie – przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie pozbawiona została prawa ochrony swego interesu w całym procesie inwestycyjno-budowlanym, - art. 28 w zw. z art. 8 § 1 i 2 Kpa. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym legalności zarzucanej samowoli budowlanej, a to w sytuacji gdy była uznana przez organ za stronę postępowania administracyjnego (także dotyczącego przedmiotowego budynku dawnej stolarni), a przez to w sposób oczywisty naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli względem organów państwa. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") przez naruszenie obowiązku dostatecznego wyjaśnienia rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku polegające na uzasadnieniu orzeczenia w sposób lakoniczny, niespójny i uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji, uznając, że skarżąca kasacyjnie nie posiada statusu strony (w szczególności poprzez założenie a priori, że nie istnieją materialne podstawy do przyznana jej statusu strony) pomimo, iż skarżąca w sposób szczegółowy opisała stopień i zakres oddziaływania budynku dawnej stolarni na nieruchomość sąsiednią; kontrolę instancyjną uniemożliwiają (a przynajmniej znacząco utrudniają) zbyt ogólnikowe pojęcia użyte przez organ, a powielone przez Sąd; z jednej strony Sąd dostrzega bowiem możliwość dobiegania hałasu z budynku objętego niniejszym postępowaniem, by jednocześnie, niejako "z góry" zakładając, iż skoro budynek ten jest oddzielony przez inny budynek to nie może być mowy o ponadprzeciętnym oddziaływaniu na działkę skarżącej, albowiem hałas ten jest tłumiony; podobnie Sąd zinterpretował zagadnienie hałasu dobiegającego z ulicy – a wywołanego wzmożonym ruchem samochodowym rodziców, dowożących dzieci do żłobka (budynku dawnej stolarni); stwierdzenie, iż hałas ten dobiega z ulicy, a nie z budynku jest oczywistym naruszeniem wskazanego wyżej przepisu, albowiem przyczyną hałasu wywoływanego przez samochody, jest właśnie funkcjonujący budynek dawnej stolami – to w nim przebywają dzieci, które dowożone są samochodami przez rodziców; tożsamy zarzut dotyczy kwestii parkowania samochodów i utrudniania dostępu do nieruchomości – jasnym jest bowiem, iż sam budynek, w tym zakresie nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej, czynią to bowiem pojazdy, które do tego właśnie budynku wożą dzieci; Sąd dostrzega ogólnikowość twierdzeń organu, jednakże z niewiadomych względów, te ogólnikowe i nieostre twierdzenia powiela; naruszenie to przejawia się także w stwierdzeniu Sądu, iż skoro budynek dawnej stolarni jest zasłonięty, to emisja hałasu pochodząca z tego budynku jest zasłonięta, a przez to hałas doznaje znaczącego osłabienia (nie posiadając wymiarów budynków, nie znając otoczenia akustycznego, nie posiadając pomiarów akustycznych); - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i zignorowanie w zaskarżonym wyroku podnoszonych w skardze zarzutów; Sąd poprzestał jedynie na konkluzji, iż stosowanie przepisów K.c. jako podstawy do wykazania interesu prawnego jest możliwe, ale nie w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca nie przedłożyła ekspertyz na potwierdzenie jej twierdzeń – a to w sytuacji, w której to organ prowadzi postępowanie dowodowe, a Sąd dostrzegł, iż oceny oddziaływania akustycznego organ (z niewiadomych przyczyn) nie przeprowadził; skarżąca kasacyjnie w trakcie całego postępowania administracyjnego miała świadomość obowiązku wskazywania dowodów na poparcie swych twierdzeń; analiza akt sprawy, prowadzi do wniosku, iż skarżąca temu obowiązkowi nie uchybiła – brała aktywny udział w postępowaniu dowodowym, dostarczając dokumenty, zdjęcia, mapy i wskazując swoje argumenty, jednakże jako osoba starsza, będąca w trudnej sytuacji majątkowej, nie dysponuje pewnymi możliwościami, jakimi dysponuje organ administracji publicznej; domaganie się od niej przedstawienia ekspertyzy akustycznej, wykracza poza racjonalny obowiązek aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym, to organ, twierdząc, iż budynek dawnej stolarni jest zasłonięty, jako gospodarz tego postępowania, winien był taką ekspertyzę przeprowadzić - do czego jednak nie doszło, Sąd natomiast bezrefleksyjnie ten błąd powiela i akceptuje, przerzucając obowiązek dostarczania i gromadzenia dowodów niemal całkowicie na skarżącą. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie skarżącej kasacyjnie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny rozstrzygniętej prawy przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wobec sformułowania zarzutów naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak im usprawiedliwionych podstaw. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut uchybienia art. 141 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (tak: uchwała NSA o sygn. II FPS 8/09; wyrok NSA o sygn. II FSK 568/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Powołany przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadniczo odniósł się do okoliczności sprawy i prawidłowo wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący wyjaśniono, że art. 28 ust. 2 Pr.bud. jest podstawą prawną posiadania statusu strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, niniejsza sprawa dotyczy natomiast postępowania legalizacyjnego, stąd dany przepis nie mógł być zastosowany. Jeśli zaś chodzi o art. 28 Kpa., przepisy prawa cywilnego w niniejszej sprawie nie stanowią podstawy interesu prawnego skarżącej. Wskazano, że obiekt budowlany poddany postępowaniu legalizacyjnemu nie oddziałuje na jej nieruchomość. Jest on zasłonięty przez inny budynek, przez co nie rzuca cienia na nieruchomość skarżącej, w żaden sposób nie powoduje ekspansji na jej działkę. Hałas pochodzący z tego budynku jest istotnie tłumiony przez budynek żłobka, który jest przecież większy od tego spornego. Emisja hałasu względem działki skarżącej nie stanowi zatem oddziaływania, które mogłoby ją czynić stroną postępowania administracyjnego. Natomiast hałas związany z ruchem samochodów, czy też utrudnianie ruchu drogowego występuje na ulicy, sam budynek zaś nie jest przyczyną tych uciążliwości, a tylko on jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. aktualne pozostają wywody w danym zakresie poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2025 r. w sprawie o sygn. II OSK 2046/22 (dostępny w CBOSA), z uwzględnieniem okoliczności zakwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie w postępowaniu objętym jej skargą. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów nadzoru budowlanego w przedmiocie legalności zarzucanej samowoli budowlanej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. W skardze kasacyjnej nie powiązano naruszenia tej normy z żadnymi przepisami, których naruszenie Sąd I instancji powinien był uwzględnić z urzędu. Twierdzenie wszak skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji zaakceptował brak przeprowadzenia ekspertyzy akustycznej, przerzucając obowiązek dostarczania i gromadzenia dowodów niemal całkowicie na skarżącą, nie stanowi o skuteczności postawionego w powyższym zakresie zarzutu. Co istotne, w ramach powołanego zarzutu, nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 450/15, dostępny w CBOSA) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (tak: wyrok NSA o sygn. I GSK 264/19, dostępny w CBOSA). Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, mając na uwadze zakres kontroli Sądu I instancji, że art. 28 Pr.bud. nie zawiera żadnej normy, z której można by zrekonstruować interes prawny w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej dla podmiotów innych niż inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Przepis art. 28 ust. 2 p.b. stanowi lex specialis i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie ma zastosowania w sprawach samowoli budowlanej, nawet jeżeli istnieją przesłanki do jej zalegalizowania (art. 48-49 p.b.) oraz w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 p.b.)." (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 314/18, dostępny w CBOSA). Zasadnie wobec tego Sąd I instancji przyjął, że interes prawny skarżącej należało zrekonstruować kierując się ogólnymi założeniami postępowania administracyjnego, a więc przepisem art. 28 Kpa. i na tę okoliczność przedstawił trafną argumentację. Odnosząc się do sposobu zabudowy działki, na której posadowiony jest budynek dawnej stolarni, mając na uwadze, że dom skarżącej jest oddzielony od niego budynkiem mieszkaniowym zaadaptowanym następnie na budynek żłobka, nie dopatrzono się naruszenia prawa własności skarżącej kasacyjnie, a także oddziaływania na jej nieruchomość poprzez immisje. Samo bowiem eksploatowanie nieruchomości – na cele prowadzenia żłobka – nie przesądza o istnieniu immisji, a tym bardziej ponad przeciętną miarę. Jeżeli eksploatacja następuje w sposób uwzględniający społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości to podniesienie argumentu, że sam fakt istnienia immisji zresztą niepotwierdzonych co do ponadnormatywnego oddziaływania, nie może stanowić o istnieniu interesu prawnego (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1466/19, dostępny w CBOSA). Hałas traktowany jako immisje pochodzi z ulicy, natomiast hałas pochodzący z budynku dawnej stolarni jest tłumiony przez drugi budynek żłobka. Fakt parkowania samochodów nie sprawia, że skarżąca kasacyjnie ma w jakikolwiek sposób ograniczone prawo do własności. Nadal bowiem może faktycznie korzystać z niej, może ją sprzedać, wynająć, dysponować nią w zakresie, jaki jej odpowiada. Może zdecydować o rozbudowie swojego domostwa. Nie ma ograniczonego dostępu do swojej działki, ponieważ jej nieruchomość niezmiennie posiada styczność z drogą publiczną. Skoro zatem w sprawie dowiedziono, że przepisy prawa cywilnego – mające zastosowanie w sprawie w kontekście rekonstrukcji interesu prawnego skarżącej kasacyjnie – nie stanowią jego podstawy, zasadnie wyrażono pogląd, zgodnie z którym w wyniku zalegalizowania budynku dawnej stolarni, skarżąca nie będzie obciążona nowymi obowiązkami, a co za tym idzie, art. 28 Kpa. nie stanowi o przymiocie strony postępowania względem jej osoby. W konsekwencji postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, wobec przesądzenia braku pod stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego, którego próba zrekonstruowania w oparciu o normę z art. 28 Kpa. – jedyną dopuszczalną w ramach postępowania legalizacyjnego – okazała się być nieskuteczna. Nie sposób ponadto przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że wobec błędnej wykładni danego przepisu, doszło do naruszenia zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa. Okoliczność niezadowolenia z powodu postępowania zakończonego jego umorzeniem, choć z przyczyn natury obiektywnej – faktycznie zaistniałego w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącej kasacyjnie stanu rzeczy – uzasadnionego, nie świadczy jeszcze, że uchybiono powołanej zasadzie. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.