II OSK 320/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 641/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na zarządzenie pokontrolne konserwatorskie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu z dnia 29 grudnia 2022 r. nr IRN-II.5180.41.2022.MF w przedmiocie zaleceń pokontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 października 2023 r. o sygn. II SA/Rz 641/23 oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: Nadleśnictwo, skarżący kasacyjnie) na zarządzenie pokontrolne konserwatorskie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu (dalej: Konserwator Zabytków) z 29 grudnia 2022 r. nr IRN-II.5180.41.2022.MF w przedmiocie zaleceń pokontrolnych. W uzasadnieniu powołanego wyroku zwrócono uwagę na uwarunkowania formalno-prawne towarzyszące wydanemu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciu Konserwatora Zabytków. Zdaniem Sądu I instancji skoro postępowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obowiązujący wówczas Dz.U. z 2022 r. poz. 840, dalej "u.o.z.") nakierowane jest na ochronę obiektu przed jego zniszczeniem i utratą walorów zabytkowych, a według art. 5 u.o.z., opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega m.in. na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie – niezależnie od stanu jego prawnej ochrony konserwatorskiej lub ujęcia (czy też nie) we właściwej ewidencji zabytków, jako niezasadne należało ocenić sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 38 i art. 40 ust. 1 u.o.z., w szczególności, że sformułowane w zarządzeniu pokontrolnym zalecenia istotnie wybiegają poza wynikający z tych regulacji zakres kompetencyjny Konserwatora Zabytków. Sąd nie podzielił – jako zbyt daleko idących – twierdzeń Nadleśnictwa, że organ chce wykonać jego kosztem i staraniem dodatkowe badania konserwatorskie wiążące się ze stanem technicznym zabytku, który w ciągu ostatnich 35 lat się nie zmienił. Nie uwzględnił ponadto zarzutów skargi co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, skoro Konserwator Zabytków dokładnie ustalił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia, dostosowując do zakresu nałożonych obowiązków terminy wykonania poszczególnych rodzajów prac. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodło Nadleśnictwo, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: a) art. 38 i art. 40 ust. 1 u.o.z., które mogło mieć wpływ na istotę sprawy poprzez nałożenie obowiązków na skarżącego określonych w pkt 1-3 zaleceń pokontrolnych konserwatorskich z 29 grudnia 2022 r. IRN-ll.5180.41.2022.MF zmienionych w dniu 28 lutego 2023 r. bez ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, tj. przeprowadzenie kontroli w sposób niepełny, budzący wątpliwości co do prawidłowości ustaleń i racjonalności podejmowanych działań, w tym zasadności narzuconych na skarżącego obowiązków i określonych terminów, II. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w sytuacji, gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy, lecz jedynie pojedynczymi dokumentami z kontroli; w związku z tym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej "Kpa.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to zaniechanie skutkowało, błędnymi, wadliwymi i dowolnymi ustaleniami faktycznymi, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 6, 11, 80 Kpa. i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny bez wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie na jakiej podstawie organ przyjmuje tak szeroki zakres nałożonych obowiązków oraz daty wykonania poszczególnych obowiązków przez skarżącego kasacyjnie i dlaczego w tym zakresie dokonuje ustaleń faktycznych wyłącznie hipotetycznie, bez uwzględnienia realnych możliwości ich wykonania, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 8 Kpa. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zarządzenie pokontrolne Konserwatora Zabytków z 29 grudnia 2022 r.; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 24 stycznia 2024 r. Konserwator Zabytków zawarł odpowiedź na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak podał, w wyniku przeprowadzonej kontroli danego zabytku ustalono, że jego stan zachowania jest niezadowalający pod względem konserwatorskim, kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie realizacji obowiązków właścicielskich skarżącego kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatni wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Podkreślenia wymaga, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, częściowo sformułowano wadliwie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na zalecenia pokontrolne konserwatorskie, nie mógł zatem naruszyć wskazywanego przez skarżącego kasacyjnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznał skargę na wspomniane zalecenia Konserwatora Zabytków, ocenił je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonych zaleceń była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem danego przepisu. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tej regulacji. Wnoszący skargę kasacyjną, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, prawidłowo powinien więc postawić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji wskazywanej wadliwości, ewentualnie postawić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że na poparcie naruszenia norm proceduralnych skarżący kasacyjnie błędnie odwołał się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Podnoszenie wszak zarzutów w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (tak: wyrok NSA o sygn. I OSK 2395/24; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). W skardze kasacyjnej tymczasem dopuszczono się takiego rozwiązania, co należy ocenić negatywnie. Wobec zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza wzięcie pod uwagę przez sąd okoliczności, które z akt tych wynikają. Do naruszenia danej regulacji mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał znajdujący się w aktach sprawy, wydał wyrok mimo niekompletnych akt sprawy, pominął istotną część tych akt lub też oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (tak: wyrok NSA o sygn. II GSK 1300/21, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zaskarżonego aktu opierając się na materiałach zgromadzonych i przedłożonych przez Konserwator Wojewódzkiego. Zalecenia pokontrolne nie są wydawane w wyniku przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, a w wyniku przeprowadzonej kontroli na podstawie przepisów u.o.z., dlatego do samej kontroli ani do wieńczących ją zaleceń pokontrolnych konserwatora zabytków przepisy Kpa. (w tym podnoszone w skardze kasacyjnej jako naruszone) nie znajdują wprost zastosowania. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że zasady ogólne Kpa. wyrażają ogólne standardy działania organów władzy publicznej, wynikające chociażby z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W konsekwencji także przy wydawaniu zaleceń konserwatorskich konieczne jest wyjaśnienie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie zobowiązanemu przesłanek podejmowanego działania o charakterze władczym, którego niewykonanie jest zagrożone sankcją karną. Za działanie dowolne i arbitralne może być uznane wydanie zaleceń pokontrolnych bez ich uzasadnienia i bez wyjaśnienia adresatowi zaleceń motywów działania organu, zwłaszcza gdy podstawa prawna działań organu wyznaczona została pojęciami nieostrymi oraz szerokim zakresem dyskrecjonalności. Nie bez znaczenia dla skutków i dolegliwości zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z. jest i to, że ich wydanie wiąże się z nałożeniem obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zasadnicza kwestia wiążąca się z wydaniem zaleceń pokontrolnych dotyczy tego, jakiego rodzaju nieprawidłowości stanu zabytku mogą mieścić się w pojęciu "nieodpowiedniego" stanu zabytku. Pojęcie to ma niewątpliwie charakter nieostry i nie ma swojej definicji legalnej. Dla ustalenia jego znaczenia pomocna jest wykładnia systemowa norm u.o.z., która naprowadza na treść art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Trzeba zwrócić uwagę, że zestawienie norm art. 40 ust. 1 i art. 49 u.o.z. wskazuje, że organ ochrony zabytków ma do wyboru co najmniej dwa środki władcze do zastosowania w sytuacji stwierdzonych nieprawidłowości w stanie zachowania zabytku. Wybór ten nie jest dowolny, chociaż uwarunkowany pojęciami niedookreślonymi ("nieodpowiedni stan zachowania zabytku" z jednej strony – art. 40 ust. 1 u.o.z., "zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku", z drugiej – art. 49 ust. 1 u.o.z.). Analiza tych pojęć uzasadnia pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych powinno nastąpić w stanach "mniejszej wagi", zaś w każdej "poważniejszej" sytuacji i przy spełnieniu ustawowych przesłanek, zachodzi konieczność wydania decyzji na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. (tak: J. Kobyliński, "Charakter prawny zaleceń pokontrolnych wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków", Monitor Prawniczy 2020, nr 19, Legalis). Niewątpliwie bowiem z wydaniem decyzji administracyjnej wiążą się dla zobowiązanych większe gwarancje procesowe właściwe dla postępowania jurysdykcyjnego, niż to przewidziano dla zaleceń pokontrolnych. Celem zaleceń konserwatorskich jest zapewnienie zachowania zabytków w należytym stanie. Bieżąca konserwacja i działania o charakterze porządkowym pozwalają na utrzymanie obiektu w stanie niepogorszonym. Zapobieganie niszczeniu, czyli tzw. konserwacja zapobiegawcza, obejmuje działania pozwalające na przeciwstawianie się procesom niszczenia substancji zabytku, w tym poprzez systematyczne wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, właściwe użytkowanie i codzienną realizację profilaktyki konserwatorskiej (B.J. Rouba, Pielęgnacja świątyni i innych zabytków. Książka nie tylko dla księży, Toruń 2014, s. 26-29). Zalecenia pokontrolne stanowią więc podstawowe narzędzie służące zapewnieniu właściwej konserwacji zapobiegawczej obiektu, w szczególności poprzez realizację prac zaliczanych do profilaktyki konserwatorskiej. Ich zakres może obejmować takie czynności jak np. udrożnienie i naprawę rynien, uszczelnienie dachu, uporządkowanie i zabezpieczenie zabytku oraz terenu wokół zabytku, wykonanie prac zabezpieczających czy stabilizujących konstrukcję itd. Innymi słowy służą one zapewnieniu odpowiednich warunków technicznych (w tym w zakresie czystości samego zabytku i jego otoczenia), klimatycznych oraz oświetlenia zabytku. Jak wskazuje doktryna, działanie zgodne z zasadami ochrony konserwatorskiej sprawia, że braku codziennej dbałości o zabytki nie powinno zastępować się "konserwacją aktywną" ani tym bardziej renowacją (B.J. Rouba, Pielęgnacja świątyni i innych zabytków. Książka nie tylko dla księży, Toruń 2014, s. 29; K. Zalasińska "Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz", Legalis 2020, art. 40). Ten pogląd naprowadza na taką wykładnię sformułowania "nieodpowiedni stan zabytku", który odnosi się do stanu zabytku w kontekście jego bieżącego utrzymania, nie zaś stanu docelowego, optymalnego z konserwatorskiego punktu widzenia. Przedmiotem zaleceń mogą być zatem takie działania, które na bieżąco zapobiegają niszczeniu zabytku, np. przez ogrodzenie, zabiegi pielęgnacyjne, porządkowe, zabezpieczenie określonych obiektu lub jego elementów przed odpadnięciem, czynnikami atmosferycznymi itp.. Mając zatem na względzie ogólny stan zachowania ruin spornego zabytku, szczegółowo opisany przez Konserwatora Zabytków w wydanych przez niego zaleceniach, określony jako niezadowalający, zalecono przeprowadzenie stosownych kompleksowych badań konserwatorskich, architektonicznych, archeologicznych, a także badań georadarem w celu pełnego rozpoznania obiektu, określenia jego stanu technicznego i potrzeb konserwatorskich (pkt 1 zaleceń), opracowanie dokumentacji projektowej, mającej na celu zabezpieczenie i utrwalenie danego obiektu, zahamowanie procesów degradacji jego autentycznej tkanki i dewaluacji jego walorów zabytkowych (pkt 2 zaleceń), w podanych w zaskarżonym akcie terminach. Zalecono przeprowadzenie wymienionych w pkt 1 i pkt 2 zaleceń prac uwzględniających działania niezbędne z uwagi na ochronę zabytku przed zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, w terminie do 31 grudnia 2025 r. Warto odnotować, że skarżący kasacyjnie w zastrzeżeniach z 16 stycznia 2023 r. proponował pozostawienie badań georadarem, choć, jak stwierdził, ich przeprowadzenie na terenie całego obiektu i tak nie będzie możliwe z powodu rosnących drzew, ograniczeń związanych z istnieniem cmentarza wojennego, mogiły [...], gdyż dojdzie do anomalii, które zaburzą wyniki badań. Tak prezentowane stanowisko potwierdza zasadność wydanych zaleceń, zwłaszcza wobec utrzymującego się od kilkudziesięciu lat na danym terenie – pozostającym we władaniu Nadleśnictwa – stanu zabytku, ulegającemu z roku na rok degradacji. Nie sposób w tych warunkach uznać, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonych zaleceń dopuścił się naruszenia norm proceduralnych, zawartych w wymienionych przez skarżącego kasacyjnie jednostkach redakcyjnych Kpa., gdyż poczynione ustalenia co do stanu zachowania spornego zabytku, poprzedzające wydanie zaleceń, uprawniały do twierdzenia, że stan jego zachowania jest nieodpowiedni, co skutkowało wdrożeniem art. 40 ust. 1 u.o.z. Konserwator Zabytków niewadliwie ustalił stan faktyczny oraz wyjaśnił podstawy rozstrzygnięcia, dostosowując do zakresu nałożonych obowiązków terminy wykonania poszczególnych rodzajów prac. W konsekwencji proces subsumpcji ustalonego stanu sprawy pod odpowiednią normę prawnomaterialną przebiegł prawidłowo, co nalazło swój wyraz w wydanych zaleceniach, zasadnie uznanych przez Sąd I instancji za zgodne z obowiązującym prawem. W tym stanie rzecz Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.. Wobec udzielenia przez Konserwatora Zabytków odpowiedzi na skargę kasacyjną, o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a..