II OSK 320/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/18 w sprawie ze skargi W. [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1029/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 32 500 zł za wydanie decyzji z dnia 3 kwietnia 2013 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na montażu paneli solarno-fotowoltaicznych (dalej: decyzja lokalizacyjna) z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.". Postanowienie to Wójt Gminy [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p i okoliczność ta nie jest kwestionowana w sprawie. Kwestią wymagającą wyjaśnienia było natomiast ustalenie od jakiego momentu należy liczyć 65 - dniowy termin na wydanie tej decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Nie ma podstaw prawnych by twierdzić, że postępowanie lokalizacyjne zostało wszczęte w dacie zmiany "z urzędu" kwalifikacji wniosku inwestora. Wniosek inwestora z dnia 30 października 2012 r. wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 6 listopada 2012 r. Zatytułowany był pierwotnie jako wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, natomiast Wójt Gminy [...] potraktował go jako wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i dopiero pismem z dnia 16 listopada 2012 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do przyjęcia, aby powyższy wniosek nie powodował wszczęcia postępowania, ponieważ termin wszczęcia postępowania jest niezależny od tego, czy wniosek jest kompletny, czy też nie. Termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg z dniem następnym po dniu złożenia wniosku, tj. z dniem 7 listopada 2012 r., zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. W przypadku braków wniosku, odliczeniu od ustawowego terminu na załatwienie sprawy w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega okres od dnia następnego po nadaniu bądź bezpośrednim doręczeniu wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia braków wniosku do dnia uzupełnienia wniosku, co w niniejszej sprawie organy uczyniły (od 20 do 23 listopada 2012 r.) W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy brak jest również podstaw do przyjęcia, że od 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny podlegać odliczeniu terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, oraz 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji. Czynności te powinny być bowiem podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji publicznej. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie trwało 148 dni, przy czym organ prawidłowo odliczył od okresu jego trwania ustawowe 65 dni na załatwienie wniosku, 4 dni na uzupełnienie wniosku przez inwestora oraz 14 dni przeznaczone na uzgodnienie projektu decyzji. Zasadne było zatem rozstrzygnięcie wymierzające karę pieniężną, ponieważ decyzja lokalizacyjna została wydana z 65 – dniową zwłoką. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie: - że z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: - terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj.: - 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również - 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, b) daty wszczęcia postępowania na dzień 7 listopada 2012 r., a nie 23 listopada 2012 r. c) naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zasadne jest nałożenie kary za opóźnienie w wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju, skutkującą zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, w sytuacji, gdy wskazane wady postępowania uzasadniały uchylenie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., a tym samym skarga powinna zostać w całości uwzględniona, a postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju w całości uchylone. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy i wniosła o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko wyrażone w tym zarzucie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju skutkującej zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, pomimo dokonania przez organ błędnych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego. Organy orzekające w sprawie, a następnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 148 dni. Decyzja lokalizacyjna została wydana w dniu 3 kwietnia 2013 r., zaś 65 dzień terminu do jej wydania, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., powinien przypaść na dzień 28 stycznia 2013 r., uwzględniając uzgodnienia z organami i okres uzupełnienia wniosku przez inwestora. Z powyższego wynika, że decyzja lokalizacyjna została wydana 65 dni po terminie wskazanym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., tak jak prawidłowo ustalono w postępowaniu administracyjnym, a następnie w toku kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Powołany natomiast w ramach zarzutów procesowych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo zaistnienia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. jest w istocie zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, nie zaś przepisów procesowych. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Według projektodawcy celem wprowadzenia tej sankcji do systemu prawa było przyspieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego (por. uzasadnienie do projektu ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, druk sejmowy nr 2546). Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, iż organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji błędnie ustaliły datę wszczęcia postępowania w sprawie na dzień złożenia przez inwestora wniosku, który następnie został przez niego uzupełniony, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, z punktu widzenia kontroli legalności zastosowania art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p., to w jakim momencie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, tj. czy w momencie wpływu wniosku, czy w wyniku jego modyfikacji. Z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. expressis verbis wynika bowiem, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna swój bieg od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, a nie wszczęcia postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przepisami dyscyplinującymi organ w terminowym wydaniu decyzji, dlatego ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. trafnie posłużył się zwrotem "od dnia złożenia wniosku", a nie zwrotem "od dnia wszczęcia postępowania", podkreślając, że kluczowy dla oceny terminowego wydania decyzji jest sam fakt złożenia wniosku, a nie to czy w ogóle doszło do wszczęcia postępowania np. na skutek niekompletnego wniosku i wymagającego późniejszej modyfikacji (doprecyzowania). Taką też ocenę potwierdza pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym początek terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2018 r., II OSK 3137/17; z 26 września 2017 r., II OSK 127/16). Jakkolwiek zagadnienie "uruchomienia" postępowania administracyjnego przez wniosek, który nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w przepisach prawa, bywa rozmaicie oceniane zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, w zależności od kategorii sprawy i znajdujących do niej zastosowanie przepisów prawa materialnego, w sprawie niniejszej uwzględnić należało, że takie rozumienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca kasacyjnie, nie znajduje uzasadnienia tak w samym brzmieniu tego przepisu, jak i w celu, jaki przyświecał ustawodawcy w określeniu ustawowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem omawianego uregulowania jest zapobieżenie bezczynności organu i przewlekłości postępowania administracyjnego. Wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą termin na wydanie decyzji miałby biec od dnia modyfikacji wniosku, prowadziłaby do obejścia prawa. Wówczas bowiem poza kontrolą w zakresie sprawności postępowania, której służy kara za niewydanie decyzji w terminie, pozostawałby okres pomiędzy złożeniem wniosku, który nie spełnia wszystkich ustawowych wymogów, a wezwaniem wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia. Z powyższych względów istotny dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawał natomiast art. 51 ust. 2c, który dotyczy innej kwestii, a mianowicie, jak liczyć termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej i jakie okoliczności mogą mieć wpływ na sposób liczenia tego terminu. Okoliczność złożenia przez inwestora wniosku, który wymagał uzupełnienia, ma wpływ na ustalenie terminowości wydania decyzji lokalizacyjnej wyłącznie w takim znaczeniu, że konieczność uzupełnienia nieprawidłowości i braków wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonych w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., należy zaliczyć do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich stanowi art. 51 ust. 2c., a zatem nie wliczanych do 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Okres od 20 – 23 listopada 2012 r., tj. okres związany z uzupełnieniem wniosku przez inwestora, podlegał zatem odliczeniu od ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku (por. wyrok. NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 723/17). Sama ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową, która bezpośrednio zmierza do załatwienia sprawy, w związku z czym nie podlega odliczeniu od 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2016 r., IV SA/Wa 1182/16). Wyjątkiem od ustawowej regulacji jest sytuacja, gdy organ właściwy do wydania decyzji - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu zasad i reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. A zatem, muszą to być takie czynności, bez dokonania których organ nie może wydać decyzji i równocześnie postępowanie administracyjne będzie przeprowadzone z poszanowaniem zasad i reguł postępowania administracyjnego i nie będzie obarczone bezczynnością czy przewlekłością. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traciłoby sens. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wskazywane przez skarżącego terminy związane z zapewnieniem stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie dają podstaw do uznania, że wyznaczenie tych terminów przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powoduje, że są to "terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności". Instytucja kary pieniężnej stanowi gwarancję prewencyjną i represyjną realizacji przez organy administracji publicznej zasady ogólnej szybkości załatwiania spraw administracyjnych. Takie znaczenie kary pieniężnej dla gwarancji szybkiego załatwiania spraw ma znaczenie dla wykładni i stosowania rozwiązania prawnego przyjętego w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Nieprawidłowe jest stanowisko skarżącego organu, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie powinno się wliczać 14 – dniowego terminu na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również 7-dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Słusznie w judykaturze wskazuje się, że stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 k.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 984/14 oraz z 16 lutego 2016 r., II OSK 1490/14). Po drugie, ustawodawca, w art. 10 k.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Te same uwagi odnoszą się do terminu wyznaczonego przez organ dla stron, celem możliwości składania przez nie ewentualnych uwag i wniosków w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oba tego rodzaju terminy są terminami urzędowymi, wyznaczanymi przez organ w toku postępowania. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., II OSK 823/18). W konsekwencji trafnie organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji obliczyły czas zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi kasacyjnej, zgodnie z którą postępowanie, w którym zapadła decyzja odmawiająca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie powinno być badane pod kątem tego, czy zostało przeprowadzone w ustawowym 65 – dniowym terminie i że nie podlega ono rygorom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego postanowienia, wydanego na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p., nie miało znaczenia, że poprzedzające je postępowanie zakończone zostało decyzją odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto bowiem, że w powołanym wyżej przepisie jest mowa o skutkach niewydania przez właściwy organ decyzji "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego", a zatem zarówno pozytywnych, jak i negatywnych, bez względu na przyczyny odmowy (por. wyr. NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3607/18). Skarżący kasacyjnie błędnie argumentuje, jakoby ze zwrotu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p., to znaczy "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" miało wynikać, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe jedynie w razie wydania decyzji o treści pozytywnej dla inwestora. Dopatrywanie się w tej mierze różnicy pomiędzy zwrotem "w sprawie ustalenia lokalizacji" a "w sprawie lokalizacji" nie jest uzasadnione. Zwrot "w sprawie", który poprzedza pełne określenie przedmiotu postępowania wskazuje niedwuznacznie na to, że w każdym wypadku wszczęcia i prowadzenia postępowania o tak oznaczonym przedmiocie, niezależnie od sposobu jego zakończenia, przekroczenie terminu załatwienia sprawy daje podstawę do wymierzenia organowi kary pieniężnej za zaistniałą zwłokę. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.