II OSK 3198/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 177/20 w sprawie ze skargi S. L. na uchwałę Rady Gminy Zakroczym z dnia 30 stycznia 2018 r. nr XLVI/329/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1.oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. L. na rzecz Gminy Zakroczym kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 177/20 oddalił skargę S.L. na uchwałę Rady Gminy Zakroczym z 30 stycznia 2018 r. nr XLVI/329/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakroczym obejmującego obręb ewidencyjny 0023 02-14, z wyłączeniem części działki ewidencyjnej numer 45/4 oraz obejmującego działki ewidencyjne o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6/1, 6/2, 7, 8, 9, położone w obrębie 0025 02-16. W ocenie Sądu pierwszej instancji przeznaczenie w planie miejscowym należącej do skarżącego działki nr [...], obręb [...] pod zieleń naturalną skarp i parowów (teren oznaczony w planie symbolem 1ZNP) oraz pod drogę publiczną klasy dojazdowej (1KDD) nie narusza prawa. Zapisy planu miejscowego w tym zakresie są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zakroczym, przyjętym uchwałą Rady Gminy Zakroczym z 30 grudnia 2011 r. nr XI/78/2011. Nie doszło również do przekroczenia granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Sąd podkreślił, że działka skarżącego stanowi stromą skarpę i podobnie jak działki sąsiednie leży w korytarzu ekologicznym. Znajduje się też w granicach utworzonego na mocy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z 3 z 13 lutego 2007 r. Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tzw. strefie zwykłej, w której obowiązuje m. in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Zdaniem Sądu konieczność ochrony takich terenów i związany z tym zakaz ich zabudowy wynika też z szeregu przepisów Studium. Skargę kasacyjną złożył S.L., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc względem niego zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że ustalenia planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...] mogą pozostawać w obrocie prawnym, pomimo że naruszają ustalenia Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; 2. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego podjęcie uchwały, która narusza ustalenia Studium; 3. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia planu w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1ZNP i 1KDD dla działki nr [...] mogą pozostawać w obrocie prawnym pomimo sprzeczności ze Studium. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. "wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej, w tym art. 134 § 1" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezbadanie, czy ustalenia planu miejscowego w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1ZNP i 1KDD, w zakresie działki nr [...], nie naruszają Studium; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę i uznając uchwałę w zakresie kwestionowanych zapisów za ważną, podczas gdy uchwała narusza Studium, gdyż przewiduje, że działka nr [...] znajduje się na terenach zieleni naturalnej skarp i parowów (1ZNP) i dróg publicznych klasy dojazdowej (1KDD), podczas gdy w Studium działka stanowi teren zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej; zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe świadczy o wadliwym wykonaniu przez Sąd funkcji kontrolnej w związku niezbadaniem w pełnym zakresie ustaleń uchwały w kontekście stawianych zarzutów; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie na podstawie uzasadnienia wyroku nie można odtworzyć rozumowania Sądu co do powodów, dla których odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów uchwały; 4. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez orzekanie na podstawie kryteriów pozaprawnych, Sąd pierwszej instancji zamiast ocenić, czy ustalenia planu miejscowego naruszają ustalenia Studium, dokonywał oceny, biorąc pod uwagę: "brak możliwości przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową", a więc na podstawie kryteriów o subiektywnym charakterze. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1ZNP i 1KDD w zakresie działki nr [...], względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że w Studium teren, na którym znajduje się działka skarżącego, został oznaczony szrafem żółto-czerwonym, co oznacza przeznaczenie pod funkcje zabudowy usługowej i/lub mieszkaniowej. W tej sytuacji w ocenie strony przeznaczenie tego terenu w planie miejscowym pod zieleń naturalną skarp i parowów, wykluczające możliwość zabudowy koliduje z ustaleniami Studium. Na rozprawie mającej miejsce w dniu 20 września 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakroczym obejmującego obręb ewidencyjny 0023 02-14, z wyłączeniem części działki ewidencyjnej numer 45/4 oraz obejmującego działki ewidencyjne o numerach 1, 2, 3, 4, 5, 6/1, 6/2, 7, 8, 9, położone w obrębie 0025 02-16 ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zakroczym – w części obejmującej działkę skarżącego nr [...], obręb [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast stosownie do art. 20 ust. 1 ww. ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Pamiętać należy, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne. Jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej. Studium zawiera diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w tym zakresie (kierunki). Jest z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium nie jest zatem "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo, czyli nie docelowo. Wskazując funkcje określonych terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, nie dokonuje przeznaczenia terenów na określone cele (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 85-87, 208-209). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że zapisy miejscowego planu odnoszące się do terenu działki nr [...] są zgodne ze Studium. Działka skarżącego znajduje się w znacznej mierze na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zieleń naturalną skarp i parowów (1ZNP), niewielki fragment tej działki znajduje się na terenie przeznaczonym w planie pod drogę. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 21 planu miejscowego, przez zieleń naturalną skarp i parowów należy rozumieć tereny skarp i parowów utworzonych naturalnie, pokrytych roślinnością naturalną. W myśl § 21 pkt 1 planu przeznaczenie podstawowe terenu 1ZNP to zieleń naturalna skarp i parowów. Na tym terenie wprowadzono zakaz zabudowy budynków i zastrzeżono konieczność ochrony terenów położonych w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu - § 21 pkt 2 i 5. Powyższe zapisy planu miejscowego pozostają zgodne ze Studium, w którym wskazano na złe warunki dla budownictwa na terenie tarasu zalewowego Wisły (w którego obrębie nie powinny być lokalizowane obiekty budowlane), a także na niekorzystne warunki gruntowe na terenach w bezpośredniej strefie skarpy doliny Wisły, narażonej na zachwianie stateczności terenu (2.2.4.1 Wartości przyrodnicze i krajobrazowe - Warunki gruntowo-wodne, s. 21-22). W dalszej części Studium (tj. 2.2.4.2 Przyrodnicze obszary i obiekty chronione A. Warszawski Obszar Chronionego Krajobrazu, s. 26) podano, że znaczna powierzchnia Gminy należy do Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym to terenie zabudowa mieszkaniowa jest dopuszczalna pod określonymi warunkami. Jednym z nich jest zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. W części Studium dotyczącej kierunków i celów rozwoju przestrzennego, jako jedną ze stref rozwoju przestrzennego gminy wskazano strefę mieszkalnictwa, która kształtować się powinna w południowo-wschodniej części gminy, w obrębie miasta Zakroczym w oparciu o istniejącą zabudowę mieszkaniową oraz wzdłuż skarpy wiślanej, z wyłączeniem obszarów o istotnych funkcjach przyrodniczych (s. 62). W tej części Studium wymieniono też obszary wyłączone z zabudowy (3.2.1.3., s. 68), wśród nich zawarto obszar zalewowy doliny rzeki Wisły wraz ze zboczem skarpy i pasem nadskarpowym – istotny dla utrzymania równowagi przyrodniczej rejonu. Podkreślono konieczność zachowania walorów naturalnych w jak największej części tego obszaru. Dalej wskazano, że do obszarów zieleni należą tereny (obok cmentarzy i ogródków działkowych) zieleni naturalnej dolin rzek, skarp, wąwozów i parowów, które służyć mają zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Mają zapewnić też ciągłość powiązań ekologicznych. Wskazano na konieczność utrzymania ciągłości przestrzennej i funkcjonalnej terenów wartościowych przyrodniczo (s. 69). W rozdziale 3.3. Strategia zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w pkt 3.3.1 Racjonalna gospodarka zasobami środowiska, wśród zasad ochrony wartości krajobrazu wymieniono ochronę krajobrazu oraz walorów przyrodniczych obszarów i obiektów objętych ochroną prawną (w tym Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu) oraz ochronę naturalnego charakteru krajobrazu terenów najcenniejszych krajobrazowo (w tym terenów doliny rzeki Wisły wraz ze skarpą i parowami) – s. 77-78. Ponadto, wprowadzono ochronę powiązań przyrodniczych, nakazując utrzymanie ciągłości przestrzennej i funkcjonalnej terenów wartościowych przyrodniczo poprzez zachowanie, wzmocnienie oraz ochronę przed przerwaniem lub osłabieniem istniejących korytarzy ekologicznych – w tym korytarza biegnącego wzdłuż rzeki Wisły (stanowiącego korytarz o randze europejskiej) – s. 85. Również w pkt 3.3.3 Waloryzacja przestrzeni ekologicznej gminy – preferencje kierunków zagospodarowania przestrzennego, wymieniono tereny doliny Wisły wraz ze skarpą i parowami pokrytymi roślinnością naturalną jako jeden z podstawowych elementów struktury przyrodniczej gminy (s. 87). Wskazano (już po raz kolejny) na konieczność ochrony skarpy wiślanej oraz parowów, przede wszystkim poprzez niedopuszczenie do zmiany naturalnej rzeźby terenu. Wysunięto postulat wyłączenia z zabudowy dolin rzek, parowów, stoku skarpy z pasem nadskarpowym o szerokości 50 m. Wskazano na sukcesywną likwidację istniejącej substandardowej zabudowy oraz zakazano lokalizacji nowej, z wyjątkiem obiektów związanych z ochroną przyrody i zabezpieczeniem przeciwpowodziowym (s. 88). W części graficznej Studium uwidoczniony został ww. korytarz ekologiczny wzdłuż rzeki Wisły. Z zawartych w aktach sprawy wyrysów ze Studium, w tym również z wyrysu dołączonego do skargi do sądu wojewódzkiego, wynika, że korytarz biegnie przez cały obszar objęty przedmiotowym planem miejscowym, w tym również przez działkę skarżącego. Zapisy planu miejscowego, wprowadzające na przeważającym obszarze działki teren zieleni naturalnej skarp i parowów, są zgodne ze Studium. Przy uchwalaniu planu miejscowego trafnie wzięto pod uwagę, że działka skarżącego stanowi skarpę, jest niezabudowana i leży w granicach strefy zwykłej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jak zostało przytoczone powyżej, w Studium położona nacisk na ochronę przyrody, zwłaszcza w obrębie skarp i parowów nad rzeką Wisłą, w tym konieczność respektowania ograniczeń wynikających z wprowadzenia Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wielokrotnie powtórzono nakaz ochrony takich terenów, w tym zakaz ich zabudowy i zmiany rzeźby terenu, wskazując, że zasadą jest ochrona takich terenów i pozostawienie na nich zieleni naturalnej. Przepisy Studium są w tym zakresie spójne i jednoznaczne. W toku procedury planistycznej określono dokładnie obszar skarpy i objęto go ochroną, zgodnie ze wskazaniami Studium. Niezrozumiałe są argumenty skarżącego kasacyjnie podważające istnienie na działce skarpy. Twierdzenia te są gołosłowne, jako że na mapach znajdujących się w aktach sprawy uwidocznione zostało położenie skarpy (por. np. mapę dołączoną do Prognozy oddziaływania na środowisko do projektu planu, s. 27). Co więcej skarżący w piśmie skierowanym do Burmistrza z 19 grudnia 2014 r. sam wskazał na istnienie skarpy na swojej działce, podając, że: "Chciałby móc na tej działce postawić dom mieszkalny wbudowany w skarpę / na skarpie, (...)". Zgodne ze Studium są również zapisy planu przewidujące drogę publiczną klasy dojazdowej 1KDD, której teren obejmuje (minimalnie) działkę skarżącego. Droga została przewidziana również w części graficznej Studium. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia ani przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.