II OSK 318/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2646/19 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 września 2019 r., znak DP.5133.37.2019 w przedmiocie włączenia budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność czynności; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz T. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2646/19, oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również: skarżąca) na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 września 2019 r. w przedmiocie włączenia budynku – dawnego [...] w S. – do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 września 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: Wojewódzki Konserwator Zabytków), działając z urzędu na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067; dalej: u.o.z.o.z.), zawiadomił skarżącą, że dawny [...], został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych (a tym samym krajowej i gminnej). Skargę na wyżej wskazaną czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 września 2019 r. wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że postępowanie w sprawie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie, nie było prowadzone sformalizowane postępowanie administracyjne, nie można uznać za zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia ogólnych zasad regulujących to postępowanie określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można także zarzucić organowi podniesionego w skardze braku wyjaśnienia, czy przedmiotowy budynek jest zabytkiem. Takie uzasadnienie, nie jest bowiem wymagane na etapie odformalizowanego postępowania dotyczącego wpisu zabytku do ewidencji. Nie uchyla to konieczności stwierdzenia przez organ, że obiekt posiada cechy, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Biorąc jednak pod uwagę uproszczony charakter postępowania w sprawie wpisu do ewidencji i brak konieczności uzasadniania zabytkowego charakteru obiektu, wykazanie jego zabytkowych walorów może nastąpić tak jak w rozpoznawanej sprawie, dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na tym właśnie etapie, w odpowiedzi na skargę, organ bardzo szczegółowo omówił walory historyczne, artystyczne i zabytkowe obiektu. Organ wskazał, że na wyjątkowe wartości historyczne budynku składają się: data powstania i przebudowy, fakt, że jest to jeden z nielicznych w S. obiektów architektonicznych z okresu zaboru rosyjskiego i że jest to jedyna pozostałość po [...]. Obiekt jest również świadectwem rozwoju przemysłu w mieście i regionie. Budynek był przez lata miejscem ważnym i istotnym w krajobrazie społecznym miasta i jako element [...]. Z kolei na wartości artystyczne składają się w ocenie organu cechy plastyczne, stylistyczne, dekoracyjne, funkcjonalne, konstrukcyjne, materialne oraz sytuacyjne. W przypadku omawianego obiektu jest to więc bryła – zwarta, wydłużona, sposób kształtowania elewacji z rytmem okien, filarów, fragmenty pokrytych tynkiem, lecz czytelnych, dekoracji architektonicznych obiektu pierwotnego, zwłaszcza w elewacji północnej i południowej, a także usytuowanie na wydłużonej parceli wzdłuż jednej z reprezentacyjnych ulic – [...]. Obiekt posiada także wartość naukową jako dokument dziejów – świadectwo historii, reprezentacja zjawisk stylistycznych związanych z epoką czasów zaborów, rozwiązań konstrukcyjnych z okresu "fabrycznego". Obiekt prezentuje zanikające techniki budowlane i konstrukcje z lat 90 - tych XIX wieku i 1 ćwierci XX wieku. Zachowała się część autentycznej substancji dawnego [...], a co jest równie cenne, obecna bryła i kompozycja elewacji obiektu to pozostałość [...] z okresu międzywojennego. Organ wskazał źródła, na podstawie których dokonano waloryzacji obiektu. W oparciu o ten materiał, organ uznał, że przedmiotowy budynek posiada wartość historyczną, artystyczną i naukową, która pozwala uznać go za zabytek. Biorąc zatem pod uwagę wskazanie przez organ powyższych wartości obiektu, nie doszło zdaniem Sądu pierwszej instancji do naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i art. 22 u.o.z.o.z. Organ dokładnie wyjaśnił dlaczego przedmiotowy obiekt z uwagi na swoje walory, został uznany za zabytek nieruchomy. Jednocześnie w karcie ewidencyjnej budynku, także przedstawiono informacje wskazujące na jego zabytkowy charakter i uzasadniające umieszczenie go w ewidencji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zostały także naruszone przepisy § 13 i 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia, kartę ewidencyjną zabytku sporządza się co najmniej w 2 egzemplarzach, z których jeden jest włączany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a drugi do krajowej ewidencji zabytków. W myśl natomiast § 14 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Wszystkie te warunki zostały spełnione, zaś dokumentacja fotograficzna zabytku, zawiera także fotografie archiwalne przedmiotowego budynku dodatkowo uzasadniając jego wartość zabytkową. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na etapie odformalizowanego postępowania o wpis do ewidencji, karta ewidencyjna, nie musiała zawierać szczegółowego uzasadnienia wartości historycznej artystycznej i naukowej przedmiotowego obiektu. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej nielogicznego i niespójnego z poprzednią działalnością postępowania organu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków, wiedzę na temat walorów zabytkowych obiektu, uzyskał dopiero w drugiej połowie sierpnia 2019 r. na podstawie przekazanych mu materiałów. Stosowne wystąpienie zawierające takie informacje, wpłynęło do organu mailem w dniu 2 sierpnia 2019 r. W treści tego wystąpienia zaznaczono, że wśród budynków przeznaczonych do rozbiórki, znajduje się obiekt z końca XIX wieku – [...] i była to pierwsza informacja o przedmiotowym budynku, z której można było wnioskować, że posiada on wartości zabytkowe. Organ po tym wystąpieniu, niezwłocznie rozpoczął zbieranie informacji niezbędnych dla dokonania oceny konieczności zachowania przedmiotowego budynku, które doprowadziły do wykonania zaskarżonej czynności. Nie można zatem stawiać organowi zarzutu, że jego czynność w postaci wpisu do ewidencji zabytków, narusza prawo, tylko dlatego, że była spóźniona. Ochronie podlegają bowiem wszystkie zabytki, bez względu na stan ich zachowania, zaś obowiązujące przepisy nie pozwalają na odstąpienie od objęcia zabytku ochroną tylko ze względu na to, że zbyt późno w ocenie skarżącej powzięto informacje o walorach przedmiotowego budynku i rozpoznano jego wartości zabytkowe. Ponadto, organ konserwatorski, oceniając w świetle przekazanych mu nowych informacji wartość zabytkową obiektu, nie był związany swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami ani stanowiskiem zawartym w piśmie z dnia 13 sierpnia 2019 r., na które powołuje się skarżąca. Organ konserwatorski, dysponujący wiedzą specjalistyczną w zakresie wartości zabytkowych obiektu, ma prawo na skutek uzyskanych informacji, inaczej niż poprzednio, ocenić wartości zabytkowe danego obiektu, zwłaszcza gdy wcześniej nie były mu one znane. Skargę kasacyjną wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 21 i art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. poprzez błędną wykładnię, polegające na wadliwym uznaniu, że budynek położony przy ul. [...] i [...] w S. jest zabytkiem, przy jednoczesnym całkowitym braku sporządzenia uzasadnienia dla takiego stanowiska organu; – § 13, § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez błędną wykładnię, polegające na wadliwym uznaniu, że budynek położony przy ul. [...] i [...] w S. jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej, w sytuacji gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie uzasadniają w żadnym stopniu objęcia obiektu formą ochrony konserwatorskiej. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności tego, czy wskazany budynek jest w istocie zabytkiem oraz działanie w sposób podważający zaufanie obywatela do organów państwa, zwłaszcza w zestawieniu z wcześniejszą, powtarzaną i utrzymywaną przez wiele lat, a ostatnio powtórzoną na kilka tygodni przed wpisem do ewidencji zabytków, oceną tego samego obiektu przez ten sam organ jako obiektu pozbawionego wartości, który może być rozebrany z punktu widzenia konserwatorskiego. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że procedura dokonywania wpisów do innego rodzaju ewidencji, niż ta w sprawie, tj. do gminnej ewidencji zabytków, była już krytykowana. W sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, Naczelny Sąd Administracyjny skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, kwestionujące konstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły zakresu, w jakim przywołany przepis ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dowolne i arbitralne włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków bez zapewnienia właścicielowi ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. zawiesił postępowanie w rozpoznawanej sprawie ze względu na to, że jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt P 2/23, zainicjowanego pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 3843/19. Postanowieniem z 25 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 3843/19, Naczelny Sąd Administracyjny wycofał pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu uznając, iż jego rozpoznanie jest zbędne wobec wydania przez TK wyroku z 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt P 12/18. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt P 2/23, umorzył postępowanie. Postanowieniem z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 318/21, Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegająca na ujęciu budynku – dawnego [...] w S. – w wojewódzkiej ewidencji zabytków Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków w znaczeniu formalnym nie stanowi formy ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 u.o.z.o.z. Jednakże ta forma opieki nad zabytkiem ogranicza własność, ponieważ włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje automatycznie obowiązek włączenia go do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.). Wiąże się to z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28 – art. 30 u.o.z.o.z. 3. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 grudnia 2023 r., zawiesił postępowanie w ze względu na to, że jej rozstrzygnięcie zależało od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym o sygn. akt P 2/23. Postępowanie to był zainicjowanego pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 3843/19. Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość co do konstytucyjności art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w związku z § 14 i § 15 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. W związku z powyższym powstaje pytanie, czy odebranie poszczególnych uprawnień proceduralnych właścicielowi spełnia niektóre z warunków konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że najistotniejszym zarzutem pozostaje to, że pozbawienie ochrony własności skutkujące ograniczeniem własności, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Wyłania się przy tym wątpliwość, czy brak adekwatnych gwarancji ochronnych nie grozi arbitralnością i dowolnością działań organu i czy nie dochodzi do nieproporcjonalnego pozbawienia właścicieli nieruchomości skutecznych środków ochronnych, co stanowi o naruszeniu art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowieniem z 25 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 3843/19, Naczelny Sąd Administracyjny wycofał pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu uznając, iż jego rozpoznanie jest zbędne wobec wydania przez TK wyroku z 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt P 12/18. Co prawda, wyżej wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy wojewódzkiej ewidencji zabytków, niemniej wskazaną przez Trybunał niezgodność z Konstytucją procedury wpisu do gminnej ewidencji zabytków można odpowiednio odnieść do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z.), ponieważ regulacje prawne w tym zakresie są podobne, w tym co do istotnego ograniczenia praw właścicielskich, w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi) (por. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 533/23). Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 3843/19, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z., co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ten wyrok jako formę stosowania Konstytucji RP. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. z uwzględnieniem powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją zaś tego jest w odmowa zastosowania art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. w związku z § 14 i § 15 rozporządzenie z 26 maja 2011 r. jako pozostających w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji RP. W konsekwencji powyższego, uznać trzeba, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP skarżąca jako właściciel nieruchomości nie mogła kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jej prawa własności. Nie jest sporne, że skarżąca nie została powiadomiona o ustaleniach organu, a o włączeniu obiektu do ewidencji dowiedziała się dopiero z zawiadomienia z 12 września 2019 r. Postępowanie w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. 4. W świetle zaistnienia uchybień procesowych dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków, przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania nie stanowi przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego, zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie uznać należy za przedwczesne. 5. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdził bezskuteczność czynności organu w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.