II OSK 3179/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku T. M. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1268/18 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1268/18 oddalił skargę T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji, po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2018 r. znak: [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącej doprowadzenie budynku mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie istniejącego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku, usytuowanej na granicy z działką sąsiednią nr [...], w lokalu mieszkalnym nr [...], bądź wypełnienie go przeszkleniem uniemożliwiającym penetrację wzrokową, o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30. T. M., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1268/18. W piśmie z 11 marca 2021 r. skarżąca zwróciła się o wstrzymanie wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...], stwierdzając, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że 11 marca 2021 r. otrzymała od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wezwanie do udziału w kontroli wykonania wskazanej decyzji organu odwoławczego. Stwierdziła, że wykonanie decyzji, a zatem podjęcie inwestycji polegającej na zamurowaniu istniejącego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku, bądź wypełnieniu go przeszkleniem, wiąże się z koniecznością wykonania szeregu czynności formalnych i technicznych oraz ze znacznymi kosztami. Skarżącej nie stać natomiast na wykonanie przedmiotowych prac. Dalej wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że zamurowanie otworu okiennego wiąże się z koniecznością wybicia stolarki okiennej, a tym samym z dużym prawdopodobieństwem jej zniszczenia. Dodatkowo, zamurowanie otworu okiennego, czy wypełnienie go przeszkleniem zniweczy cel, w którym T. M. wniosła skargę kasacyjną. Kwestionuje ona bowiem zasadność nałożenia obowiązku zamurowania przedmiotowego otworu okiennego. Nie dość bowiem, że nie miała nic wspólnego z wykonaniem tego otworu, to dodatkowo jego istnienie nie stanowi żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a ponadto likwidacja (zamurowanie) spornego okna pozbawi pomieszczenie kuchni dopływu światła słonecznego i świeżego powietrza, a tym samym może wpłynąć negatywnie na stan zdrowia ludzi mieszkających w lokalu z przedmiotowym oknem. Konkludując, skarżąca stwierdziła, że wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. spowoduje znaczny uszczerbek w jej majątku, a w związku z trudną sytuacją finansową, odbije się na możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb. Dodatkowo, jeżeli skarga kasacyjna zostanie uwzględniona, koniecznym stanie się wybijanie zamurowanego otworu okiennego i ponowne wstawienie okna, i to nowego, bowiem dotychczasowe najprawdopodobniej zostanie uszkodzone podczas usuwania. Co za tym idzie, skarżąca będzie musiała ponieść kolejne koszty związane z wstawieniem nowego okna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W świetle jednak art. 61 § 3 P.p.s.a, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Mocą art. 193 P.p.s.a. powołany przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Brzmienie art. 61 § 1 i § 3 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że możliwość zastosowania tzw. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Dlatego uwzględnienie wniosku w tym zakresie wymaga, by sąd dysponował wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą na orzeczenie zgodne z żądaniem skarżącego. Sąd obowiązany jest oczywiście (mocą art. 133 § 1 w zw. z art. 166 P.p.s.a.) do oceny wniosku nie tylko w oparciu o dołączone do tego wniosku dokumenty, ale o całość akt sprawy. Niemniej jednak, użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 P.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji następuje wszakże na wniosek, a nie z urzędu, a co za tym idzie sąd administracyjny nie "poszukuje" z własnej inicjatywy okoliczności i dowodów, które mogą przemawiać za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Uwzględniając powyższe, w pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja dotyczy otworu okiennego w ścianie budynku, usytuowanej w granicy z działką sąsiednią. Usytuowanie ściany budynku w granicy z działką sąsiednią wpływa na wymogi dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 i § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Umiejscowienie otworu okiennego w takiej ścianie przekłada się ponadto na dopuszczalną odległość budynku od działki sąsiedniej (§ 12 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia). Biorąc pod uwagę wskazane zależności, należy podkreślić, że jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, nie jest uprawniony, ani do oceny podstaw kasacyjnych, ani tym bardziej do kontroli legalności decyzji, to musi mieć na uwadze, że sytuacja, w której ostateczna decyzja nakazująca doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez "likwidację" otworu okiennego w ścianie znajdującej się w granicy działki, jest stanem niepożądanym, ponieważ może wpływać na bezpieczeństwo osób i mienia znajdujących się tak na działce, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, jak i na działce sąsiedniej. W tak przedstawiających się okolicznościach sprawy jeszcze bardziej zyskuje na aktualności twierdzenie, że ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi być postrzegana jako wyjątek od reguły wynikającej z art. 61 § 1 P.p.s.a. Dalej należy przypomnieć, że we wniosku z 11 marca 2021 r. wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wykonanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...] skutkuje niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ocena, czy grożąca szkoda jest znaczna, możliwe jest wyłącznie na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy i można o niej mówić wówczas, gdy rozmiary szkody wywołane wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to natomiast takie skutki wykonania zaskarżonej decyzji, które wprawdzie można odwrócić, ale przy podjęciu nadmiernego w danych warunkach wysiłku. Zawarta w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku argumentacja, mająca przemawiać za wstrzymaniem wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r., sprowadza się do dwóch kwestii. Po pierwsze, skarżąca wywodzi, że nie stać jej na pokrycie kosztów wykonania prac związanych z zamurowaniem okna lub zastąpieniem go odpowiednim przeszkleniem. Po drugie, podnosi, że demontaż okna spowoduje uszczerbek w jej majątku, zaś w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, wykonanie decyzji wygeneruje kolejne koszty spowodowane ponownym wykonaniem otworu i montażem nowego okna. Argumentacja wnoszącej skargę kasacyjną nie została poparta żadnymi dowodami, np. dokumentami obrazującymi sytuację majątkową i dochodową T. M.. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca nie przedstawiła nawet jakiejkolwiek przekonującej argumentacji, np. w postaci zestawienia przewidywanych kosztów wykonania decyzji z możliwościami płatniczymi wnioskodawczyni. Stanowisko strony nie znajduje także potwierdzenia w aktach sprawy. T. M. nie ubiegała się o przyznanie prawa pomocy, uiściła wpis od skargi w wysokości 500 zł i wpis od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, a od początku postępowania przed Sądem pierwszej instancji jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zamurowanie otworu okiennego o wymiarach około 0,61 m x 0,86 m (zob. protokół kontroli z 20 grudnia 2017 r. – k. 40 akt postępowania przed organem pierwszej instancji) lub wypełnienie go odpowiednim materiałem przepuszczającym światło, wiąże się z pewnością z poniesieniem pewnych kosztów. Brak jednak racjonalnych argumentów przemawiających za uznaniem, że prace takie grożą powstaniem dla skarżącej znacznej (a nie jakiejkolwiek) szkody. Nie może też być mowy o zakwalifikowaniu skutków wykonania decyzji, jako trudnych do odwrócenia, skoro owo "odwrócenie" miałoby polegać na ponownym wykonaniu otworu okiennego i montażu okna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...]. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.