II OSK 3172/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 428/24 w sprawie ze skargi L. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. nr WI-I.7840.8.26.2023.MA w przedmiocie domowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 428/24 w wyniku rozpoznania skargi L. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 5 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W piśmie z dnia 27 marca 2023 r. B. B. i R. B., zwrócili się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem: (na podstawie art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), dalej: k.p.c.) o wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 15 października 2021 r. nr 1083/2021 o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wiaty zadaszeniowej pod pilarkę taśmową wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzny układ komunikacyjny, na działkach [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...], znak sprawy [...], a następnie (na podstawie art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 149 §1 i 2 k.p.a.) uchylenie decyzji z dnia 15 października 2021 r. nr 1083/2021 i wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawcy podali, że w dniu 16 marca 2023 r. powzięli informację o wydaniu przez Starostę [...] decyzji z dnia 1 marca 2023 roku, znak sprawy AB.6740.1164.2022.MT zmieniającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 15 października 2021 r. W tej samej dacie zapoznali się z treścią decyzji z dnia 15 października 2021 r. Wyjaśnili, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 października 2021 r. nie brali udziału w charakterze strony i aż do dnia 16 marca 2023 r. nie mieli wiedzy o zapadłych rozstrzygnięciach w sprawie. Tymczasem są oni właścicielami sąsiadującej z inwestycją działki o nr [...] oraz działek [...] i [...]. Postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r. znak: AB.670.79.2023.AB, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 15 października 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania wezwano wnioskodawców o przedłożenie dowodów potwierdzających dochowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparci o art. 145 § pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na powyższe B. B. wyjaśniła, że o decyzji pozytywnej dowiedziała się z Internetu. O decyzji pozytywnej dowiedział się również jej mąż, jednak z decyzji tej nie wynikało co będzie przedmiotem inwestycji i jaka będzie emisyjność oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. O tych szczegółach dowiedziała się 16 marca 2013 r., kiedy to poprosiła o udostępnienie projektu do wiadomości publicznej. Do pisma załączono wydruki z wyszukiwarki RWDZ oraz kopię pisma Starosty [...] z dnia 12 maja 2022 r. przesłaną do R. B. na jego wniosek o dostęp do informacji publicznej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że R. B. otrzymał ww. odpowiedź w dniu 17 maja 2022 r. Organ podkreślił, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem organu, wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 15 października 2021 r. oraz o jej przedmiocie i terenie inwestycji już w 17 maja 2022 r., a nie jak podano we wniosku w dniu 16 marca 2023 r. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 148 § 2 k.p.a. W wyniku rozpoznania zażalenia złożonego przez wnioskodawców Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 5 stycznia 2024 r. nr WI-I.7840.8.26.2023.MA uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że instytucja wznowienia postępowania należy obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji do tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania w konkretnej sprawie muszą zostać zweryfikowane przesłanki jego dopuszczalności. W przypadku gdy podstawą wniosku jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dodatkowo trzeba brać pod uwagę: legitymację składającego podanie, zachowanie terminu do złożenia podania oraz wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji analizując wniosek z dnia 27 marca 2023 r. uznał, że wnioskodawcy nie zachowali terminu przewidzianego w art. 148 §2 k.p.a. Zdaniem jednak organu odwoławczego wniosek o wznowienie postępowania dotyczył w istocie dwóch decyzji: o pozwoleniu na budowę z dnia 15 października 2021 r. oraz decyzji zmieniającej decyzje o pozwoleniu na budowę z dnia 15 października 2021 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że o ile organ I instancji rozpatrzył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej udzielonym pozwoleniem na budowę, o tyle w kwestii żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją zmieniającą pozostał całkowicie bezczynny. Skargę na postanowienie Wojewody wniósł L. R. zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych; 2) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i prowadzenie postępowania w zakresie nieobjętym wnioskiem; 3) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; 4) art. 149 § 3 i 4 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią sporną w niniejszej sprawie okazał się więc zakres żądania strony i zasadność uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Sąd I instancji wskazał, że pismo z dnia 27 marca 2023 r. zawierało w swej treści jednoznaczne i precyzyjne żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 15 października 2021 r. i uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia. W uzasadnieniu wniosku z dnia 27 marca 2023 r. przywołano wprawdzie decyzję z dnia 1 marca 2023 r. zmieniającą decyzję z 15 października 2021 r., ale niewątpliwie miało to jedynie na celu zobrazowanie stanu faktycznego sprawy, w szczególności wykazanie okoliczności, w jakich wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 15 października 2021 r. Wobec tego, jak zauważył Sąd, Wojewoda Małopolski bezpodstawnie wezwał wnioskodawców o sprecyzowanie treści wniosku, który sformułowany był w sposób niebudzący wątpliwości co do zawartego w nim żądania, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia przez Wojewodę postanowienia Starosty [...]. Na marginesie jeszcze Sąd wyjaśnił, że nawet jeśli by przyjąć, że zamiarem wnioskodawców było wznowienie również i postępowania zakończonego decyzją z 1 marca 2023 r. o zmianie pozwolenia na budowę, a organ pierwszej instancji niewłaściwie odczytał żądanie skarżących i nie rozpoznał wniosku w tym zakresie, to wniosek w tym zakresie inicjował odrębne postępowanie, wymagające odrębnego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną wnieśli B. B. i R. B. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. znak: WI-I.7840.8.26.2023.MA, pomimo, że organ administracji właściwie zastosował przepis art. 138 § 2 kpa, uchylając postanowienie Starosty [...] z dnia 11 maja 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania, zatem nie przesądzając jej wyniku; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie nie na całości akt postępowania administracyjnego, z pominięciem pisma z dnia 26 czerwca 2023 r., co miało wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na niezasadnym zakwestionowaniu przez Sąd I Instancji postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2024 r. znak: WI-1.7840.8.26.2023.MA o uchyleniu postanowienia Starosty [...] z dnia 11 maja 2023 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy jako organ II instancji nie przesądził o treści orzeczenia organu I instancji, nakazał jedynie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym faktu, iż złożony wniosek o wznowienie postępowania dotyczył również decyzji Starosty [...] z 1 marca 2023 r., które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 149 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na niezasadnym uznaniu, iż organ II instancji, w związku z powzięciem wątpliwości co do zakresu złożonego przez uczestników - skarżącego kasacyjnie - wniosku o wznowienie postępowania, nie zbadał przesłanek formalnych wznowienia postępowania, a jedynie uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że pismo skarżących kasacyjnie z dnia 27 marca 2023 r. zawierało w swej treści jednoznaczne i precyzyjne żądanie wznowienia postepowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 15 października 2021 r. oraz uchylenia tej decyzji w toku postępowania wznowieniowego. Stąd też Wojewoda powinien był rozpoznać merytorycznie zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w tym zakresie. Ewentualnemu wznowieniu podlega konkretne postępowanie w konkretnej, jednostkowej sprawie administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i do takiego postępowania musi być zrelatywizowane pozytywne bądź negatywne rozstrzygnięcie (postanowienie) z art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje łącznego, czy też zbiorczego orzekania o wznowieniu lub odmowie wznowienia kilku postępowań administracyjnych. Nawet w przypadku, gdyby w jednej sprawie toczyło się kilka postępowań administracyjnych (np. postępowanie zwyczajne i postępowanie nadzwyczajne), kwestia ewentualnego wznowienia mogłaby być rozpatrywana i rozstrzygana tylko w odniesieniu do każdego z nich z osobna. Wskazuje na to art. 151 k.p.a., a także art. 145 § 1 in principio k.p.a., odczytywany prawidłowo, tj. przy założeniu, że użyte tam słowo "sprawa" jest pewnym skrótem, a w istocie chodzi o "postępowanie w sprawie". Przepisy: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36; art. 40; art. 36a p.b. - kreują odrębne sprawy administracyjne: sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprawę przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i sprawę zmiany pozwolenia na budowę. Są one odrębne zarówno w sensie materialnym, jak i w sensie procesowym - stanowią, każda z osobna, przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, potencjalnego toku instancji i wreszcie rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Pomiędzy decyzjami w tych sprawach istnieje oczywiście pewien związek, ale ich prawny byt jest niezależny. Wzruszenie decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie pozbawia mocy wiążącej decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. I odwrotnie, wzruszenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie musi automatycznie przesądzać o losach decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę (choć w tym przypadku można, w zależności od okoliczności, rozważać stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji, wznowienie postępowania co do niej względnie uznanie jej za bezprzedmiotową i wygasłą). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy zarówno pod względem podmiotowym, przedmiotowym, jak i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazane zasady szczegółowo określone przepisami k.p.a. stanowią podstawy postępowania przed organami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r. sygn.. akt II OSK 1825/06). Uwzględniając powyższe jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 149 § 3 oraz art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że treść żądania i wskazana podstawa wznowienia zawarte we wniosku są wiążące dla organu. Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania i zbadania zasadności tej przesłanki, a następnie ewentualnie decyzji dotychczasowej, organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić zaistnienie w sprawie wymaganych przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, mogących stanowić przeszkody do wznowienia, jak też terminowość złożenia podania, gdy wznowienie następuje na wniosek. Wystąpienie negatywnych przesłanek, jak i uchybienie terminowi do zgłoszenia żądania w tej materii tamuje bowiem drogę do prowadzenia tego postępowania. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.), zaś ich brak skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu ustalenie wyżej opisanych okoliczności formalnych, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA, a także B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 576; M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 740). W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia podania, jak i przesłanki podmiotowe (np. legitymację wnioskodawcy, jego zdolność procesową) oraz przedmiotowe (wskazanie ustawowej podstawy wznowienia, istnienie sprawy administracyjnej, decyzji ostatecznej, właściwość organu), ewentualnie tamujące drogę do merytorycznego rozpatrzenia żądania, czyli uzasadniające odmowę wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 324/12, CBOSA). W kontrolowanej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania wskazując, że skarżąca nie zachowała ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zatem zasadnie Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda winien w tej sytuacji poddać w tym zakresie ocenie zaskarżone postanowienie, czego nie uczynił. W konsekwencji czego zarzuty kasacyjne naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. okazały się nietrafne merytorycznie. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w powołanym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24, LEX nr 3880193). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Stanowisko Sądu I instancji, przedstawione w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i dotyczące istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, opierało się na analizie akt i podejmowanych przez skarżących oraz organ I instancji czynnościach procesowych. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego dokonując weryfikacji zajętego przez ten organ stanowiska na podstawie akt administracyjnych sprawy, a więc nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu nie oznacza, że doszło o naruszenia wskazanej zasady. Zasadniczo art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.