II OSK 317/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 524/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 20 czerwca 2022 r., nr IB-II.7721.28.2022.JMak w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 524/22, w punkcie I. oddalił skargę J.K. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 20 czerwca 2022 r., nr IB-II.7721.28.2022.JMak, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, w punkcie II. zwrócił skarżącej kwotę 300 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Powyższą decyzją Wojewoda Lubuski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Żagańskiego (Starosta) z dnia 25 lutego 2022 r., nr ROŚIB-B.6740.402.2020, wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr 446/2020 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], jedn. ewid. [...], obręb [...] w miejscowości G.). Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła J.K. (zaskarżając go w zakresie punktu I.) wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), które "miało wpływ na wynik sprawy", tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomość sąsiadująca z działką, na której wybudowano budynek handlowy, należąca do skarżącej nie znajduje się na terenie obszaru oddziaływania inwestycji Spółki, a tym samym skarżącej nie przysługuje status strony, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wyraźnie wskazuje, iż skarżąca znajduje się na terenie obszaru oddziaływania inwestycji, co gwarantuje jej przyznanie statusu strony postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., "polegającym na nie uzwględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., "polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału sprawy i błędnym przyjęciu", że nieruchomość skarżącej nie znajduje się na terenie obszaru oddziaływania inwestycji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżącą wskazała, że w procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi tylko o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w otoczeniu tego obiektu działki, lecz o samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora. Stąd, w ocenie skarżącej, już samo stwierdzenie tej możliwości winno być równoznaczne z podstawą uznania skarżącej za stronę postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr.bud. Strona podniosła, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, czyli skarżąca powinna mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki, czyli skarżąca winna być uznana za stronę postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że ustalenia organu co do obszaru oddziaływania inwestycji mogą być inne niż ustalenia projektanta, "w tym tak ważne jest dopuszczenie bezpośrednich działek sąsiednich do przymiotu strony, albowiem doświadczenie życiowe nakazuje posiadać wiedzę, że teren obiektów handlowych o dużym znaczeniu dla lokalnej społeczności będzie wpływał na nieruchomości sąsiednie, co potwierdziła rzeczywistość". Takim wpływem na nieruchomość sąsiednią jest m.in. "rozmieszczenie klimatyzatorów również na elewacji zachodniej, które emitują hałas bezpośrednio na teren skarżącej, czy też, że wejście do magazynów budynku usługowego umieszczone jest na wprost nieruchomości" skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca kasacyjnie miała przymiot strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Żagańskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr 446/2020 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...], jedn. ewid. [...], obręb [...] w miejscowości G.), a zatem, czy mogła skutecznie wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Składając wniosek o wznowienie postępowania skarżąca kasacyjnie powołała się na okoliczność, że działka nr ewid. nr [...], położona w G., której jest współwłaścicielką, graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną oznaczoną nr ewid. [...], co uzasadnia stanowisko, że stosownie do art. 3 pkt 20 Pr.bud. znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonej i realizowanej inwestycji, a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 Pr.bud. Podniosła, że oczekuje wglądu do akt sprawy celem sprawdzenia, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy zostały zachowane warunki posadowienia budynku zgodnie z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej: "rozporządzeniem"), w zakresie spełnienia przez projektowaną zabudowę wymogów oświetlenia i nasłonecznienia działki sąsiedniej. Jednocześnie podała, że po wznowieniu postępowania zgłosi pełne stanowisko w zakresie zarzutów stawianych wydanej decyzji. Po wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia 18 listopada 2020 r., Starosta Żagański decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., uchylenia wskazanej wyżej decyzji z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr 446/2020, o pozwoleniu na budowę. Decyzja organu I instancji z dnia 25 lutego 2022 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej kasacyjnie, została utrzymana w mocy, powołaną na wstępie decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia 20 czerwca 2022 r. Podstawą odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę było ustalenie, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od osoby nie posiadającej przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wymienioną decyzją. Dokonując powyższej oceny organy administracji przyjęły, iż krąg uczestników postępowania podlegał ustaleniu na podstawie art. 28 ust. 2 Pr.bud., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należało zaś rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr.bud., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Orzekając jak wyżej, organy przyjęły, że niespore jest, iż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej kasacyjnie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że budynek handlowy znajduje się w odległości 6,20 m od granicy z działką skarżącej oraz w odległości 13,08 m od istniejącego na niej budynku mieszkalnego. Zasadnie uznano zatem, że podstaw do przypisania skarżącej statusu strony postępowania mającego za przedmiot pozwolenie na budowę nie dają normy odległościowe dotyczące sytuowania budynków określone w § 12 rozporządzenia. Podstaw do przypisania skarżącej statusu strony, nie daje również argumentacja dotycząca ograniczenia, czy też pozbawienia warunków nasłonecznienia. Dokonane w projekcie budowlanym obliczenie wysokości przesłaniania wykazuje, iż odległość między budynkami jest większa od wysokości przesłaniania (§ 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia) - wysokość budynku handlowego jest mniejsza od odległości pomiędzy budynkiem istniejącym na działce nr ewid. [...]. Natomiast w zakresie wymagań przewidzianych w § 60 rozporządzenia (minimalny czas nasłonecznienia pomieszczeń), organy wyjaśniły, że planowana budowa nie spowoduje naruszenia tego przepisu. Jeżeli przy realizacji inwestycji dopuszczono się, jak twierdzi skarżąca, odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, na skutek których zwiększyło się przesłanianie domu skarżącej, zmniejszona została odległość spornego obiektu od nieruchomości skarżącej, klimatyzatory rozmieszczone zostały niezgodnie z projektem budowlanym, także na elewacji zachodniej obiektu, jak również, że wejście do magazynów budynku usługowego znajduje się na wprost nieruchomości skarżącej, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w tym zakresie. Właściwym w takiej sytuacji jest organ nadzoru budowlanego, który powinien wszcząć postępowanie naprawcze. Także stwierdzenie, że na etapie użytkowania obiektu inwestor przekracza dopuszczalne normy hałasu (m.in. przez składowanie odpadów przy działce skarżącej a nie w miejscu do tego przeznaczonym) - może być podstawą podjęcia działań przez uprawnione do tego organy, nie zaś do uznania, że obszar oddziaływania inwestycji został wadliwie ustalony. Powyższe stanowisko organów orzekających w sprawie, zostało w całości zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Odnosząc się w świetle powyższych ustaleń i rozważań do zarzutów skargi kasacyjnej, należy uznać je za niezasadne. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia wymienionych przepisów postępowania w tym, że ustalenia organu co do obszaru oddziaływania inwestycji mogą być odmienne od ustaleń przyjętych przez projektanta w projekcie, zwłaszcza jeżeli dotyczy to działek sąsiadujących z działką inwestycyjną, albowiem doświadczenie życiowe wskazuje, że obiekt handlowy o znaczeniu dla społeczności lokalnej będzie wpływał na nieruchomości sąsiednie. Przejawem takiego wpływu w jej ocenie jest rozmieszczenie klimatyzatorów na elewacji zachodniej oraz umieszczenie wejścia do magazynów na wprost jej budynku. Okoliczności powyższe zostały niespornie ustalone, przy czym, jak wynika z ustaleń organów, a także twierdzeń samej skarżącej, powyższe usytuowanie klimatyzatorów i wejść, nastąpiło w toku realizacji obiektu i nie wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaistniałe odstępstwa od projektu budowlanego, jak już to wcześniej powiedziano, mogą być przedmiotem odrębnego postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie mogą one stanowić przesłanki do przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie doszło także do uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr.bud. Z powołanego art. 28 ust. 2 Pr.bud. wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w przytoczonym przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Pr.bud. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym jego zabudowy. Z regulacji powyższej wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, których możliwość zagospodarowania zostanie ograniczona przez projektowaną inwestycję. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie, w tym zabudowę. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że niezbędne jest zatem wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 403/21, z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1655/17). Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2043/19). Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie kwestionując stanowisko Sądu I instancji, iż skoro nie doznaje ona na skutek inwestycji bezpośredniego ograniczenia w możliwościach zagospodarowania nieruchomości stanowiącej jej własność, to nie jest możliwe uznanie jej za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, iż jedynie wykazanie konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu działki skarżącej (art. 3 pkt 20 Pr.bud.), w oparciu o konkretnie wskazane przepisy prawa materialnego mogło skutkować przyznaniem skarżącej przymiotu strony. W podstawach kasacyjnych, jak i w ich uzasadnieniu, nie wskazano jednak jakiegokolwiek przepisu odrębnego, w oparciu o który w odniesieniu do cech planowanej inwestycji należałoby przyjąć, że należąca do skarżącej nieruchomość położona jest w obszarze, na który sporna inwestycja może oddziaływać. Brak jest zatem podstaw do skutecznego zakwestionowania stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem projektowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.