II OSK 3163/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1619/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1619/18 oddalił skargę M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R. i M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2018 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2008 r., którą Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nakazującą rozbiórkę fundamentów i ścian przyziemia budynku mieszkalnego 10 m x 14 m z częścią garażową 6 m x 5 m w granicy działki nr ew. [...] w S. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K. Skarżąca złożyła oświadczenie R. K. o przyłączeniu do skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podniósł, że oględziny organu powiatowego w dniu [...] września 2007 r. wykazały, że na działce inwestorów zrealizowano ściany budynku z częścią garażową. Jako datę wykonania powyższych robót właściciel sąsiedniej nieruchomości M. K. podał 2006 r., czemu nie oponował obecny na miejscu R. K., który oświadczył, że ławy fundamentowe kamienne zostały wykonane w latach 1994/95. Do ostatecznego zakończenia sprawy skarżący nie kwestionowali daty zakończenia budowy obiektu, podnosząc m.in., że obiekt nie narusza warunków technicznych, realizowany jest na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod taką zabudowę oraz że sporządzili projekt budowlany. Powyższe potwierdza stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] maja 2008 r., w którym R. K. wskazał, że zawarł umowę w celu sporządzenia drugiego, nowego projektu oraz wyraził chęć legalizacji budowy rozpoczętej w 1993 r. W aktach znajduje się też wniosek inwestorów z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwolenie na "nadbudowę budynku mieszkalnego i rozbudowę budynku gospodarczego, zbiornik ścieków". W ocenie Sądu prowadzenie robót budowlanych już po 1995 r. potwierdza ostatecznie - przesądzając jednoznacznie o konieczności zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym art. 48 p.b. - protokół PINB w M. z dnia [...] maja 2008 r. wskazujący na kontynuację przez inwestorów budowy przedmiotowego obiektu (oraz muru granicznego), pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem z [...] września 2007 r. (wydanym w konsekwencji ww. oględzin z dnia [...] września 2007 r.) Ustalenia organu powiatowego są spójne z informacjami przekazywanymi w pismach przez M. K., który wskazywał, że od [...] stycznia 2009 r. prowadzone są dalsze prace (szalowanie, zbrojenia oraz zalanie stropu drugiej kondygnacji (m.in. pismo z [...] kwietnia 2009 r.). Sąd zaznaczył, że przez pojęcie zakończenia budowy, o którym mowa w art. 103 ust. 2 p.b. (pozwalającym na zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) należy rozumieć doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym – tak jak w przypadku legalnej budowy - obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie. Skarżący natomiast w rozpoczęciu robót budowlanych, a nie ich zakończeniu upatrywali podstaw do zastosowania ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a budowę prowadzili jeszcze w 2008 r. Z podanych przyczyn Sąd podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw do zakwestionowania trybu w jakim organ powiatowy przystąpił do legalizacji spornego obiektu w postępowaniu zwyczajnym, to jest art. 48 ust. 2 p.b. obowiązującego obecnie, a w konsekwencji nie przedłożenia wymaganych dokumentów, na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. wydał nakaz rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 48 ust. 2 i 48 ust. 4 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny zastosowania prawa materialnego przez organy administracji prowadzącej do błędnego wniosku, że GINB zaskarżoną decyzją i decyzją ja poprzedzającą nie naruszył prawa materialnego stosując przepisy ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zamiast ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 r.; - przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1, art. 135 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia - to jest pomimo wykazania przez skarżącą mających wpływ na wynik sprawy naruszeń prawa materialnego procesowego przy wydawaniu decyzji, której skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 103 ust. 2 p.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wyraźnie stanowi, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Jeżeli roboty budowlane związane były z budową rozpoczętą przed tym dniem, ale prowadzone były po tej dacie, zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Z dokonanych w niniejszej sprawie ustaleń znajdujących potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były również po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Kwestionując uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe ustaleń organu administracyjnego dotyczących czasu wykonywania tych robót, skarżąca kasacyjnie powołuje się na oświadczenia osób dotyczące robót budowlanych wykonywanych przed 1995 r., jednak pomija zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dowody, przywoływane w motywach zaskarżonego wyroku, będące podstawą przyjęcia, że roboty te były prowadzone również w latach dwutysięcznych. Skoro zatem nie podważono skutecznie ustalenia, że przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone nie tylko przed 1995 r., ale również wiele lat później, to tym samym brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie wadliwie zastosowano przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. zamiast stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 48 ust. 2 i 48 ust. 4 p.b. nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, art. 135 oraz art. 151 p.p.s.a. Unormowania zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o wyniku sprawy, jeżeli zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1), bądź jeżeli nie ma podstaw do jej uwzględnienia (art. 151). Natomiast art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a zatem słusznie ją oddalił, nie naruszając ww. przepisów. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.