II OSK 316/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 799/17 w sprawie ze skargi F. M. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Płocku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 799/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę F. M. (dalej skarżący) na postanowienie Komisarza Wyborczego w Płocku z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], wydane w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Wyrok został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Komisarz Wyborczy w Płocku, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 492 § 1 pkt 4, § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15) dalej k.w., stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] F. M., wskutek utraty prawa wybieralności w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Płocku Wydział V Karny Odwoławczy z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...]. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. skarżący wniósł skargę do WSA zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 492 § 1 pkt 4, § 2a i § 3a oraz art. 493 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 k.w., pomimo, że orzeczona kara została przez Sąd warunkowo zawieszona na okres próby. Skarżący podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego na karę pozbawienia wolności nie budzi żadnych wątpliwości, a prawomocność tego wyroku została potwierdzona. Zarzut skarżącego dotyczący nieuwzględnienia faktu warunkowego zawieszenia wymierzonej mu kary pozbawienia wolności, jako przesłanki negatywnej do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, nie jest trafny, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych skazanie na karę pozbawienia wolności to zarówno orzeczenie bezwzględnego wykonania kary jak i orzeczenie warunkowego zawieszenia jej wykonania. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA uznał, że zostały spełnione przesłanki wygaśnięcia mandatu skarżącego. Taka sytuacja obligowała Komisarza Wyborczego do wydania postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu wójta. Należy przy tym wskazać, że wygaśnięcie mandatu następuje ex lege, zaś postanowienie Komisarza ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Sąd stwierdził, iż skarżący został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W świetle art. 11 § 2 pkt 1 k.w., nie ma prawa wybieralności osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe oznacza, iż sankcja utraty mandatu wójta, pochodzącego z wyboru, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia ww. przesłanek nakazujących wygaszenie takiego mandatu. Przepis art. 11 § 2 pkt 1 k.w. ma charakter normy prawnej bezwzględnie obowiązującej. Zawiera on imperatywne sformułowanie "Nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego". W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia biernego prawa wyborczego ma obowiązek zastosowania tego przepisu. Podobnie przepis art. 492 § 1 pkt 2 k.w. regulujacy wygaszenie mandatu wójta (burmistrza) jest przepisem o charakterze bezwzględnym. Obydwa te przepisy, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) nie wymagają interpretacji przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej, szczególnie, iż pojęcie pochodzące z gałęzi prawa karnego, a zamieszczone w art. 11 § 2 pkt 1 k.w., nie budzą żadnych wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie. Wskazać również należy, że art. 11 § 2 pkt 1 k.w. dotyczy osoby skazanej prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności, a w pojęciu skazania na karę pozbawienia wolności mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego wykonania kary, jak i orzeczenie warunkowego zawieszenia jej wykonania. Tym samym ustawodawca uznaje, że osoby, które dopuściły się czynu karalnego zagrożonego określonym rodzajem kary stają się niegodne piastowania funkcji w urzędach publicznych, a co za tym idzie tracą prawo wybieralności i bez znaczenia jest fakt, że kara została warunkowo zawieszona. Zdaniem WSA zostały spełnione przesłanki z art. 492 § 1 pkt 4 i § 2a k.w. będące podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia. W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowana przez adwokata, zaskarżył wyrok z 5 października 2017 r. w całości zarzucając, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Komisarza Wyborczego art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 492 § 1 pkt 4,§ 2a i § 3a k.w., którego podstawą było wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące ustaleń w zakresie utraty prawa wybieralności skarżącego przy bezkrytycznym przyjęciu przez WSA ustaleń organu w tej kwestii, objawiające się przez pominięcie specyficznej sytuacji prawnej jaką jest wydanie wobec skarżącego wyroku z zawieszeniem kary i niejednoznacznymi, niedookreślonymi obowiązkami skazanego zawartymi w sentencji wyroku, które uniemożliwiają jego wykonalność, brak możliwości zaskarżenia przez skarżącego wyroku skargą kasacyjną z uwagi na przepisy prawa, które nie dopuszczają złożenia skargi kasacyjnej od wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, co wiązało się z koniecznością złożenia przez skarżącego wniosku o wniesienie kasacji wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności wyroku do Rzecznika Praw Obywatelskich, zaakceptowanie przez WSA braku dokonania ustaleń przez organ w tym zakresie i zaniechania rozważenia wystąpienia do sądu powszechnego o ustalenie treści zakwestionowanego przez skarżącego prawomocnego wyroku w trybie wykładni, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wyrok wadliwy chociażby prawomocny nie może być podstawą wygaśnięcia mandatu do czasu jego uzupełnienia, wykładni lub zmiany w trybie przepisanym przez prawo; b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wskazywanych przez skarżącego faktów i dowodów, potwierdzających przyjętą przez niego interpretację przepisów Kodeksu Wyborczego oraz argumentacji skarżącego wykazującego, iż: – Sąd Rejonowy w Żyrardowie, który wydał wyrok z dnia [...] września 2016 r. (sygn. akt. [...]), stanowiący z kolei podstawę do wydania postanowienia o wygaśnięciu mandatu przez Komisarza Wyborczego w Płocku z dnia [...] maja 2017 r. w uzasadnieniu podkreślił, iż działania skarżącego nie były podejmowane w interesie swoim czy rodziny, ale były podjęte w interesie Gminy, co jasno wskazywało na motyw jego postępowania, czemu Sąd dał wyraz na str. 32 in fine motywów pisemnych wyroku, pisząc między innymi iż "F. M. został niewątpliwie postawiony przez M. P. przed trudnym wyborem. Obiecał mu udzielić korzyści majątkowej z uwagi na obawę utraty dotacji finansowych, która była szalenie niezbędna dla kierowanej przez niego gminy (...)", która to okoliczność ma znaczenie dla indywidualnej wykładni celowościowej przepisów ustawowych dotyczących wygaśnięcia mandatu w przypadku utraty prawa wybieralności, na skutek skazania prawomocnym wyrokiem sądowym; – wydany wyrok pomimo swojej prawomocności wymaga wykładni z uwagi na zupełnie niejasny zapis punktu pierwszego iż Sąd zobowiązuje skarżącego do informowania Sądu o przebiegu prób, co wobec braku jakichkolwiek indywidualnych wskazań Sądu, co do rodzaju, częstotliwości, charakteru informacji jakie miałby skarżący mu relacjonować, wobec braku przepisów prawa regulujących te kwestie prowadzi do niemożności wykonalności tegoż wyroku, gdyż kwestie realizacji obowiązków określonych w sentencji wyroku należą do immanentnej części wyroku i mają wpływ na prawa skarżącego w stopniu, który decyduje o sposobie wykonania kary, gdyż niewłaściwe wykonanie obowiązków nałożonych w wyroku lub ich niewykonanie może skutkować zmianą charakteru kary z warunkowo zawieszonej na karę bezwzględnego pozbawienia wolności, a co za tym idzie pozostawienie tychże kwestii poza kognicją Sądu tzw. dowolnej interpretacji jest niedopuszczalne i godzi w konwencyjnie oraz konstytucyjnie chronione prawa człowieka, stąd skarżący ma prawo i musi wiedzieć jakie konkretnie obowiązki Sąd na niego nakłada jeśli wiąże się z nimi poważna sankcja karna; 2) naruszenie prawa materialnego, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 492 § 1 pkt 4 i § 2a w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 k.w. polegającą na pominięciu, w drodze subsumpcji, okoliczności niemożności wykonalności wyroku, wobec wadliwej sentencji, i przeprowadzenie w związku z tym nieprawidłowego rozumowania w zakresie dotyczącym możliwości zaistnienia skutków prawnych opisanych w kodeksie wyborczym przed konieczną sanacją wyroku, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i wiązało się z zupełnie nową, niepodejmowaną dotychczas w orzecznictwie kwestią wyroku wydanego z warunkowym zawieszeniem kary z określeniem warunków próby w sposób nieodpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego i naruszający przepisy prawa w stopniu pozwalającym na wzruszenie orzeczenia co najmniej w trybie art. 440 k.p.k., na co skarżący oczekuje po wszczęciu procedury przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] września 2016 r. (sygn. akt. [...]), w zakresie sentencji tegoż wyroku oraz uzasadnienia, na których treść powołuję się w zarzutach skargi kasacyjnej oraz z dokumentacji akt sprawy znajdującej się w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich obecnie i w toku postępowania a związanej bezpośrednio z zarzutami postawionymi w niniejszej skardze na okoliczności niewykonalności wyroku, błędnej wykładni i jego rażącej niesprawiedliwości. Dodatkowo skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku z 5 października 2017 r. i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Podstawy te nie okazały się jednak usprawiedliwione. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. Bezsporne jest, że skarżący wybrany w wyborach samorządowych na urząd wójta Gminy [...], został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Żyrardowie z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...] na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym jej zawieszeniem na okres trzech lat, z tytułu dopuszczenia się przestępstwa określonego w art. 229 § 1 kodeksu karnego. Nie jest także w sprawie kwestionowane, że wyrokiem Sądu Okręgowego w Płocku z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], został utrzymany w mocy wyrok skazujący orzeczony wobec skarżącego. Tym samym skarżący kasacyjnie stał się osobą skazaną prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania wadliwości wyroku Sądu Rejonowego w Żyrardowie, a przez to do niezasadnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania prawidłowości wyroku sądu karnego. Zasadnie również WSA dokonał wykładni przepisu art. 492 § 1 pkt 4 k.w. w zw. z art. 11 § 2 pkt 2 k.w. Elementem stanu faktycznego określonego w art. 11 § 2 pkt 1 k.w. stanowiącego przesłankę utraty biernego prawa wyborczego jest skazanie za przestępstwo na karę pozbawienia wolności. W pojęciu skazania na karę pozbawienia wolności mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego, jak i warunkowego zawieszenia jej wykonania. Skazanie na karę pozbawienia wolności następuje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o wymierzeniu kary. Orzeczenie staje się prawomocne z chwilą upływu terminu do wniesienia apelacji od wyroku sądu pierwszej instancji lub z chwilą wydania przez sąd odwoławczy wyroku oddalającego apelację. Należy podkreślić, iż uprawomocnienie się wyroku sądu karnego nie jest związane z prawem wniesienia kasacji. Kasacja jest bowiem nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, przysługującym od prawomocnego wyroku odwoławczego kończącego postępowanie (art. 519 k.p.k.; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2276/15, LEX nr 1957321). Przepis art. 11 § 2 pkt 1 k.w. ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Zawiera ona imperatywne sformułowanie “nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego". W takim przypadku organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu ma obowiązek zastosowania tego przepisu. Podobnie przepis art. 492 § 1 pkt 4 k.w. regulujący wygaszanie mandatu radnego jest przepisem bezwzględnym. Uzasadnieniem dla potraktowania skazania karą pozbawienia wolności za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego jako przesłanki utraty biernego prawa wyborczego było zapewnienie właściwego doboru kandydatów na stanowiska publiczne, związane i wiążące się ze sprawowaniem władzy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku gdy, jak w przedmiotowej sprawie, bezspornym jest iż wójt został prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i okoliczności faktyczne i prawne pozwalają za uznanie w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że zaistniały przesłanki do wygaszeniu mandatu radnego. Niewątpliwie, skarżący utracił prawo wybieralności, z tych względów organ wyborczy był zobowiązany stwierdzić wygaśnięcie jego mandatu wójta Gminy [...]. Oddalenie zatem skargi na postanowienie Komisarza Wyborczego w Płocku nie naruszało przepisów art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 k.w. Tym samym nie są oparte na usprawiedliwionej podstawie zarzuty naruszenia przepisów procesowych - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostał wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na złożoną do Kancelarii Prezydenta RP prośbę o ułaskawienie, podnosząc, że procedura ułaskawienia przez Prezydenta ma charakter postępowania administracyjnego. Sąd ocenił ten wniosek jako niezasadny i oddalił go, wskazując, że przepis art. 125 § 1 p.p.s.a. określa zamknięty katalog przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie w sprawie ułaskawienia przez Prezydenta RP nie jest postępowaniem administracyjnym i nie może uzasadnić zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Niezasadnym był również wniosek, złożony na rozprawie, o zawieszenie postępowania z uwagi na pobyt skarżącego w szpitalu – a był to kolejny wniosek w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny, ocenił tego rodzaju wnioski pełnomocnika skarżącego za bezzasadne, powodujące nieusprawiedliwione przedłużanie postępowania oraz godzące w konstytucyjne prawo każdego do uzyskania wyroku bez nieuzasadnionej zwłoki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.