II OSK 3150/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 379/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2024 r. nr 39/2024 znak WOB.7722.78.2023.JKLI w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r. sygn. II SA/Kr 379/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., dalej: "skarżąca", na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2024 r. nr 39/2024 znak: WOB.7722.78.2023.JKLI, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 79/2023 z dnia 20 stycznia 2023 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r. nr 79/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wstrzymał inwestorowi - [...] sp. z o.o. prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w miejscowości M., gmina L.. Ww. postanowienie wraz z pouczeniem o zażaleniu doręczono [...] Sp. z o.o. w dniu 26 stycznia 2023 r. [...] sp. z o.o. w dniu 23 lutego 2023 r. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. We wniosku o przywrócenie terminu strona jako przyczynę uniemożliwiającą dochowanie terminu wskazała konieczność poszukania specjalisty w zakresie prawa budowlanego. Jak podała, mając na uwadze względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym i konieczność znalezienia specjalisty w zakresie prawa budowlanego, dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika strony, powzięto informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. nr 39/2024, działając na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "k.p.a.", oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił [...] Sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na ww. postanowienie. W ocenie organu strona nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Nie uprawdopodobniła, aby istniała taka przeszkoda, której strona nie mogłaby usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Wbrew twierdzeniom podnoszonym we wniosku, wniesienie zażalenia nie jest czynnością, która bezwarunkowo wymagałaby specjalistycznej wiedzy. Spółka nie wykazała należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy. Względy organizacyjne, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nie stanowiły przeszkody, której strona nie mogła przezwyciężyć. Na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: art. 58 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, pomimo że uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia zażalenia nastąpiło bez jej winy; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego; art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej. Przywołanym na wstępie wyrokiem sygn. II SA/Kr 379/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia strona skarżąca powołała się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, brak znajomości akt sprawy, brak znajomości prawa administracyjnego. Jak podała skarżąca, dopiero po przejrzeniu akt sprawy w dniu 20 lutego 2023 r. przez jej pełnomocnika ustała przyczyna niemożności złożenia zażalenia. Zdaniem Sądu żaden ze wskazanych przez skarżącą powodów uchybienia terminu nie spełnia przesłanki braku winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. O braku winy można mówić jedynie wówczas, gdy strona działała z najwyższą starannością, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się obiektywnie niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od strony. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy należy zaliczyć przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwala na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Przeszkoda taka ma zwykle nagły charakter i nie można jej przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, przy dochowaniu najwyższej staranności w zakresie prowadzenia swoich spraw. Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjęto, że nieznajomość prawa czy oczekiwanie na poradę profesjonalnego pełnomocnika nie mogą być uznane za okoliczności usprawiedliwiające uchybienie terminowi dokonania czynności procesowej. Odnosząc się do powoływanej przez skarżącą okoliczności prowadzenia 15 różnych postępowań, co jej zdaniem świadczy o skomplikowanym charakterze sprawy, Sąd wskazał, że nie jest to okoliczność mająca znaczenie dla oceny legalności postanowienia w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Sąd dodał również, że zażalenie w postępowaniu administracyjnym nie jest środkiem sformalizowanym, wobec tego nie jest konieczne posiadanie szczególnej wiedzy prawniczej. W zażaleniu wystarczy jedynie wskazanie, że żalący nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Środki odwoławcze, tj. zażalenie czy odwołanie, mogą być następnie w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniane co do argumentacji, także przez ustanowionych pełnomocników. Zdaniem Sądu te wymogi z pewnością nie przerastają możliwości podmiotu prowadzącego od wielu już lat działalność gospodarczą (jak wynika z KRS Spółka została założona w 2007 r.). W konsekwencji żadna z powołanych przez skarżącą przesłanek nie ma charakteru nagłej, niespodziewanej, zewnętrznej i niezależnej od skarżącej przeszkody, której żadną miarą nie mogła przezwyciężyć. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: p.p.s.a., strona zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji, pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącą w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez nią uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącej, przejawiające się w zignorowaniu aspektu organizacyjnego przedsiębiorstwa skarżącej, jak również wszelkich okoliczności faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami postępowania, a także sporządzenie i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie na wniesienie zażalenia, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W oparciu o powyższe zarzuty [...] Sp. z o.o. wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie decyzji organów I oraz II instancji w całości; - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zignorował zarzuty skarżącej dotyczące faktycznej niemożności wykonania wszystkich czynności prawnych i faktycznych w sprawie w terminie przewidzianym do wniesienia zażalenia. Skarżąca podniosła, że nie ponosi winy w niezachowaniu terminu, bowiem z uwagi na względy organizacyjne przedsiębiorstwa skarżącej, jak również konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nie mogła wnieść zażalenia w terminie przewidzianym przez prawo. Skarżąca wskazała na nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym i podniosła, że dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez jej pełnomocnika, powzięła informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie. Spółka zwróciła też uwagę, że nie została zawiadomiona o możliwości zaznajomienia się z aktami postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Pierwszą czynnością w sprawie, o której skarżąca została poinformowana przez organ I instancji, było doręczenie jej postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia prac budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 stycznia 2024 r. nr 39/2024 (błędnie określane w skardze kasacyjnej jako decyzja), w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Warunkiem uznania zasadności wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie przez stronę, iż mimo zachowania staranności nie mogła dopełnić tej czynności z przyczyny od niej niezależnej – dokonanie czynności w ogóle (w sensie obiektywnym) było niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin. Powszechnie przyjmuje się - jako kryterium przy ocenie istnienia winy lub jej braku w uchybieniu terminowi – obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od osoby przejawiającej dbałość o swoje własne, ważne dla niej sprawy. W związku z tym przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody, która spowodowała uchybienie terminu, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W konsekwencji pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia. Wskazuje się przy tym na szereg przykładów niezawinionego przez zainteresowanego niedopełnienia czynności procesowej w terminie w postaci przerwy w komunikacji, powodzi, pożaru, nagłej choroby, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą itp. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 marca 2024 r. sygn. I OSK 317/23, z 28 maja 2025 r. sygn. I GSK 364/22). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z 20 stycznia 2023 r. nr 79/2023 (dotyczące wstrzymania [...] sp. z o.o. prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w miejscowości M.) powołała się na skomplikowany charakter sprawy, konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nieznajomość akt sprawy i brak znajomości prawa administracyjnego. Podkreślenia wobec tego wymaga, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że nieznajomość prawa, zawiłość sprawy czy niska świadomość prawna strony i oczekiwanie na pomoc profesjonalnego pełnomocnika nie są okolicznościami uzasadniającymi przywrócenie terminu (por. wyroki NSA: z 9 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r. I OSK 2043/13, z 1 września 2015 r. sygn. II OSK 36/14, z 12 marca 2014 r. sygn. I OSK 473/13, z 26 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3573/19). W związku z argumentacją skarżącej akcentującą okoliczność prowadzenia 15 różnych postępowań i skomplikowany charakter sprawy, co pociągało za sobą konieczność poszukiwania przez stronę specjalisty w dziedzinie prawa budowlanego, dostrzec trzeba, że sama ilość wszczętych postępowań, wynikająca z ilości obiektów objętych działaniami organu nadzoru budowlanego, nie świadczy o skomplikowaniu sprawy. Podkreślić trzeba, że jeśli jednak strona uważała, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy konieczne jest skorzystanie z usług profesjonalnego pełnomocnika, winna była, mając świadomość wszczęcia postępowania dotyczącego obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr [...], [...] w miejscowości M., zabezpieczyć swoje interesy ustanawiając odpowiednio wcześniej pełnomocnika, który mógłby należycie reprezentować ją w postępowaniu administracyjnym. Skoro zaś strona - jak można wnioskować z treści skargi kasacyjnej - dopiero po otrzymaniu postanowienia organu I instancji rozpoczęła poszukiwania pełnomocnika, by ten po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi sprawy (co miało miejsce dopiero 20 lutego 2023 r.) rozważył potrzebę wniesienia środka odwoławczego, bezsprzecznie należy przypisać stronie zawinienie za spóźnione złożenie zażalenia, zaniechanie w tym zakresie obciąża wyłącznie stronę. Również podnoszona w skardze kasacyjnej nieznajomość akt sprawy w żadnym razie nie stanowi okoliczności świadczącej o braku winy skarżącej w uchybieniu terminowi do wniesienia zażalenia, lecz wręcz przeciwnie – świadczy o braku dbałości i staranności w prowadzeniu własnych spraw. Przede wszystkim jednak należy zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania zażaleniowego nie wymaga podejmowania przez stronę jakichkolwiek sformalizowanych czynności mających na celu wykazanie wadliwości działania organu I instancji. Konieczność skorzystania z usług fachowego pełnomocnika nie tamowała stronie drogi do wniesienia zażalenia, które jest środkiem prawnym odformalizowanym. W świetle art. 128 w zw. z art. 144 k.p.a., zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanego postanowienia. Wniesienie zażalenia nie wymaga specjalistycznej wiedzy ani szczególnej formy, bo do jego skutecznego złożenia wystarczy wyrażenie niezadowolenia przez stronę, która może w późniejszym terminie w toku postępowania uzupełnić zarzuty, wnioski i dokumenty (por. wyrok NSA z 15 maja 2025 r. sygn. II OSK 2221/24). Przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i może nastąpić jedynie wtedy, gdy strona w sposób przekonujący zaprezentowaną argumentacją uprawdopodobni brak swojej winy. Nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu takie okoliczności, jak dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, czy też niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw bądź nieznajomość prawa. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji – kontrolując postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 stycznia 2024 r. – zasadnie zatem uznał, że argumenty przedstawione na uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z 20 stycznia 2023 r. nr 79/2023 nie pozwalają na przyjęcie, że strona nie ponosi winy za uchybienie terminowi. Skarżąca nie wykazała, że uchybienie terminowi nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, na które nie miała żadnego wpływu. Tym samym stwierdzić należało, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 58 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 i 4 k.p.a., art. 80 k.pa., są niezasadne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Również argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do art. 10 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do odmiennej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Postanowienie organu I instancji zostało doręczone skarżącej wraz z pouczeniem o trybie i terminie jego zaskarżenia, co oznacza, że dla skutecznego wniesienia zażalenia skarżąca miała wystarczającą wiedzę, co konkretnie podlega zaskarżeniu i w jakim trybie. Nawet jeśli przed wydaniem postanowienia PINB dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie skarżąca nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., w żadnym razie nie oznacza to, iż nie ze swojej winy wniosła zażalenie po terminie. Zauważyć trzeba, że skarżącej doręczono zawiadomienie z dnia 14 listopada 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie, w dniu 23 grudnia 2022 r. osoba działająca z upoważnienia skarżącej zapoznała się w siedzibie organu I instancji z aktami sprawy. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie może być oderwany od obowiązku działania organu na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). O ile bowiem organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa. W sytuacji, w której zainteresowany nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, powoływanie się na obowiązek uwzględniania przez organ słusznego interesu strony jest bezskuteczne. Bezpodstawne jest powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie zastosował tego przepisu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 k.p.a. Z powyższych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Rozpoznano ją na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).