II OSK 3149/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1594/17 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1594/17, oddalił skargę S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 r., którą w związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego na skarżącego oraz na F. W. nałożono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku usytuowanego na działce nr [...] w Ł. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący przytoczył podstawę kasacyjną, z której wynika, że zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędne zastosowanie powołanego przepisu Prawa budowlanego i uznanie, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania i nakładanie obowiązków na podstawie tego przepisu, mimo że budowa obiektu budowlanego była prowadzona i została zakończona pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna opiera się na założeniu, według którego budowa budynku, którego dotyczyła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 r., została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), czyli przed 1 stycznia 1995 r. Tymczasem z uzasadnienia powołanej decyzji wynika, że organ administracji wydając ją ustalił, iż budowa budynku została zakończona w 2001 r., przy czym tego ustalenia dokonał na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z 18 czerwca 2001 r. złożonego przez skarżącego. Już to powoduje, że podstawa kasacyjna jest niezasadna. Ponadto wskazać należy, że w Prawie budowlanym z 1994 r. zamieszczono przepis przejściowy regulujący stosunek nowego stanu prawnego do obiektów budowlanych budowanych lub wybudowanych pod rządami poprzedniej ustawy, mianowicie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika zasada, że od wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. (od 1 stycznia 1995 r.) Prawo budowlane z 1974 r. jest stosowane do obiektów budowlanych wybudowanych pod rządami tej ustawy jedynie wtedy, gdy konieczne byłoby zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc w sprawach dotyczących samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia albo mimo wniesienia przez właściwy organ administracji sprzeciwu. W innych sprawach, np. w sprawach dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a więc w takich sprawach jak rozpoznawana, Prawo budowlane z 1994 r. jest stosowane także do obiektów budowlanych wybudowanych pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. Organ administracji był zatem uprawniony do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. do budynku wybudowanego przed wejściem w życie tej ustawy. W ocenie NSA nie jest to sprzeczne z zasadą niedziałania prawa wstecz, gdyż chodzi o zastosowanie aktualnego stanu prawnego do wciąż istniejącej sytuacji faktycznej (wybudowanie obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego), która do tej pory nie została prawnie oceniona. Istotne jest przy tym, że również pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. wybudowanie obiektu budowlanego z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego było działaniem sprzecznym z prawem i podlegało postępowaniu naprawczemu, które mogło się skończyć nakazem rozbiórki obiektu budowlanego (art. 36 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Zatem również z tego powodu podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej należy wskazać, że z art. 254 § 1 p.p.s.a. wynika, że do rozpoznania takiego wniosku właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 4 lata. Jednocześnie wciąż obowiązuje stan epidemii ogłoszony w związku z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzać rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.