II OSK 3130/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2966/23 w sprawie ze skargi M. P. i S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łochowie z dnia 28 maja 2018 r. nr LX/413/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. i S. P. solidarnie na rzecz Gminy Łochów kwotę: 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2966/23 oddalił skargę M. P. i S. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łochowie z dnia 28 maja 2018 r. nr LX/413/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.). Skarżący uchwale zarzucili naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy z dni 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze z.), dalej: k.c. i przewidzianej w nich zasady proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia, w tym w zakresie przekraczającym nawet ochronę przed skutkami powodzi wynikającą z ustawy Prawo wodne; 2) art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.), dalej: u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 p.b., w ten sposób, że uchwała narusza powołane normy prawa materialnego i przewidzianą w nich zasadę równości wobec albowiem m.p.z.p. nakłada na skarżących (jako właścicieli działek nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości [...] gmina [...]) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (bowiem zabudowa kubaturowa jest całkowicie wyłączona) niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...], [...]), na których zabudowa istnieje, a czego m.p.z.p. w ogóle nie uwzględnił. Powyższe naruszenia odniesiono do § 22 pkt 1 m.p.z.p., który jako jedyną możliwość zabudowy wprowadził sieci infrastruktury technicznej oraz ciągi spacerowe, szlaki turystyczne, a równocześnie w pkt 5 wskazuje, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy obowiązują odpowiednio zgodnie z ustaleniami § 12, która to norma odsyła do ogólnych regulacji ustawy Prawo wodne. Łącznie powoduje to, że na działce skarżących nie można realizować zabudowy kubaturowej mimo, iż jest ona dopuszczalna na terenach zagrożonych powodzią. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łochowie wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w skarżonej uchwale ustaleń dotyczących działek stanowiących własność skarżących organ wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Obowiązujący m.p.z.p. wobec nieruchomości o nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości [...], gminie [...], określił takie samo przeznaczenie, jakie nadała im uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Nie nastąpiła zatem dowolna, niczym nieuzasadniona i nadmierna ingerencja gminy w prawo własności skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że Burmistrz [...], po podjęciu uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2003 r. dokonał publicznego ogłoszenia o jej podjęciu określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Następnie organ zawiadomił o podjęciu uchwały właściwe instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu, zaś po rozpatrzeniu wniosków, Burmistrz [...] sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Kolejno, wystąpił o opinie o projekcie planu miejscowego gminy [...] w zakresie wsi [...] i [...]. Kolejnym krokiem było dokonanie obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W tak przeprowadzonej procedurze Burmistrz przedstawił Radzie Miejskiej w [...] projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Powyższe stanowi o wyczerpaniu ustalonego przepisem art. 17 u.p.z.p. trybu poprzedzającego uchwalenie m.p.z.p. Następnie Rada Miejska w Łochowie, po uprzednim stwierdzeniu, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Łochów podjęła uchwałę Nr LX/413/2018 z dnia 28 maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Łochów w zakresie wsi Nadkole i Łazy. Następnie Sad wojewódzki wskazał, że m.p.z.p. ustala dla działek skarżących przeznaczenie podstawowe: łąki w dolinie rzeki (RŁ) i tereny leśne (ZL). Dla terenów oznaczonych symbolem RŁ w § 22 pkt 2 jako dopuszczalne ustalono: a) sieci infrastruktury technicznej w przypadku braku możliwości innego prowadzenia, b) ciągi spacerowe, szlaki turystyczne, c) tereny wypoczynku i rekreacji - nawodne łąki rekreacyjne we wskazanych rejonach nie kolidujących z siedliskami chronionymi obszaru Natura 2000 (z dopuszczeniem sanitariatów). Dla powyższego dokonano zastrzeżenia, że zagospodarowanie na terenach położonych w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią jest możliwe po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego (pkt 3). Natomiast w pkt 5 § 22 m.p.z.p. przyjęto, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa odpowiednio § 12. Dokonując oceny legalności powyższych zapisów Sąd zauważył, że Rada Miejska w Łochowie była związana ustaleniami Studium, które dla obszaru, na którym znajdują się działki skarżących wskazuje chronione kompleksy użytków zielonych ciągów dolinnych. Podąża za taką klasyfikacją tego terenu sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko (rysunek), który charakteryzuje ten teren jako obszar szczególnego zagrożenia powodzią. W tekście Studium, charakteryzując strukturę funkcjonalno-przestrzenną gminy, wskazywano na politykę przestrzenną, która związana była z ograniczeniami dla zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z obowiązujących form ochrony przyrody, w szczególności ochrony terenów [...] Parku Krajobrazowego oraz ochrony dolin [...] i [...]. Jak podkreślano, rzeka [...] posiada na tych terenach tarasy zalewowe. Z obserwacji rzeki na stacji wodowskazowej w [...] wynika, że wahania wody w rzece są duże i wynoszą ponad 3,0 m. Obszar [...] ([...]) obejmuje łąki i zalewowe pastwiska utworzone na zmeliorowanych bagnach. Lokalnie w dolinie występują wtórne zabagnienia. Znajduje się tam ostoja ptasia o randze europejskiej [...]. Występuje co najmniej 20 gatunków ptaków z Załącznika I Dyrektywy Ptasiej, 28 innych gatunków ptaków wędrownych, 5 gatunków z Polskiej Czerwonej Księgi. Obszar ten jest ważną ostoją ptaków wodno-błotnych, szczególnie w okresie lęgowym. Wskazywano również, że doliną rzeki [...] przebiega ciąg ekologiczny o znaczeniu ponadlokalnym. Zauważano, że liczne korzyści występują w przypadku zachowania mało zmienionych rzek i ich dolin. Ochrona takich korytarzy ekologicznych zapewnia nie tylko prawidłowe funkcjonowanie zespołów roślinnych i zwierzęcych, ale także sprzyja lepszemu zabezpieczeniu przeciwpowodziowemu miast i wsi położonych w dolinach rzecznych. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że nieuzasadnionym pozostaje wywód skargi podyktowany wykazaniem, że zaskarżona uchwała została wydana z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniem własności skarżących. Rada Miejska w Łochowie ustalając przeznaczenie planistyczne działek skarżących zważyła interes publiczny i prywatny dając prymat interesowi publicznemu, który został zidentyfikowany jako ochrona obszarów Natura 2000. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. i S. P. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania , których uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i błędnego uznania, że wprowadzone zakazy są prawidłowe - gdy tymczasem w rzeczywistości nie są one prawidłowe, albowiem naruszają one zasady proporcjonalności, a nadto są niecelowe i nie znajdują uzasadnienia w interesie publicznym ani w celach ochrony przyrody, jak również w celach związanych z ochroną przeciw - a przeciwne rozważania Sądu są oderwane od okoliczności sprawy; 2) art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1 lit a) w zakresie dotyczącym tego, że wprowadzenie zakazów zabudowy kubaturowej na działce skarżących przekracza zasadę proporcjonalności, albowiem wykracza poza zakres zakazów wynikających z ustawy Prawo wodne - w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 1 lit a) w zakresie dotyczącym tego, że wprowadzenie zakazów zabudowy kubaturowej na działce skarżących przekracza zasadę proporcjonalności, albowiem wykracza poza zakres zakazów wynikających z ustawy Prawo wodne - gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich; 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 p.b. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 166 ust. 2-9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), dalej: p.w. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a) p.p.s.a. i 5) art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji w zw. z art. 4 p.b. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 a) p.p.s.a. na skutek braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż narusza ona wskazane wyżej normy, albowiem objęcie działek skarżących zakazami zabudowy nie może być traktowane jako legalne i prawidłowe, albowiem narusza to zasady proporcjonalności, zasadę wywarzenia interesu publicznego i prywatnego, a nadto nie jest uzasadnione względami ochrony przyrody i ochrony przeciwpowodziowej. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Łochów wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności, które stanowią o nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji, o których mowa w art. 183 § 2 ww. ustawy. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności te nie wystąpiły, sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. albowiem Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. nie stosuje, a nadto w przypadku aktu prawa miejscowego przepisy te nie miały w ogóle zastosowania do procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, toczącej się na podstawie odrębnych przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują w braku odniesienia się do jednego z zarzutów skargi. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; czy też oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Z taką jednak sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Nie sposób również uznać zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14, CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżących nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego także rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Zwrócić także należy uwagę, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie są przekonani o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżących kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 p.b. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 166 ust. 2-9 p.w. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących został naruszony w sposób niezasadny i nadmierny z pogwałceniem przy tym konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władzy publicznej w sferę konstytucyjnych wolności i praw, przy jednoczesnym ustaleniu, że zapisy planu wprowadzają ograniczenia w zakresie korzystania przez skarżących kasacyjnie z przysługujących im uprawnień. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, co znajduje potwierdzenie także w aktach planistycznych sprawy, skarżący kasacyjnie są właścicielami nieruchomości składającej się z działek o nr: [...], [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Plan miejscowy ustalił dla tych działek przeznaczenie podstawowe: łąki w dolinie rzeki (RŁ) i tereny leśne (ZL). Dla terenów oznaczonych symbolem RŁ w § 22 pkt 2 jako dopuszczalne ustalono: a) sieci infrastruktury technicznej w przypadku braku możliwości innego prowadzenia, b) ciągi spacerowe, szlaki turystyczne, c) tereny wypoczynku i rekreacji - nawodne łąki rekreacyjne we wskazanych rejonach nie kolidujących z siedliskami chronionymi obszaru Natura 2000 (z dopuszczeniem sanitariatów). Dla powyższego dokonano zastrzeżenia, że zagospodarowanie na terenach położonych w zasięgu obszarów szczególnego zagrożenia powodzią jest możliwe po spełnieniu wymogów zawartych w przepisach odrębnych z zakresu prawa wodnego (pkt 3). Natomiast w pkt 5 § 22 m.p.z.p. przyjęto, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa odpowiednio § 12. Takie przeznaczenie tych terenów oraz wprowadzone ograniczenie ich zabudowy wprost wynika z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz podyktowane jest potrzebą ochrony środowiska, co szczegółowo wyjaśnił organ uchwałodawczy, a którego argumentację jako zasadną przyjął także Sąd I instancji. Tym samym mimo ograniczenia prawa własności skarżących co do wskazanych działek, to jednak ograniczenie to było w pełni uzasadnione realizacją celu publicznego, który został zidentyfikowany jako ochrona obszarów [...]; Dolina [...] – obszar specjalnej ochrony ptaków i Ostoja [...] – specjalny obszar ochrony siedlisk. Nie został również naruszony art. 140 k.c., który definiując prawo własności pozwala na jego ograniczenie ze względu na społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z aktów prawnych, który określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności. Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 2 i 3, art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji w zw. z art. 4 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Oczywistym jest, że w przypadku, gdy dochodzi do uchwalania planu miejscowego może powstać konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, który jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. W każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia tego prawa. Konieczne jest więc w tym wypadku zachowanie zasady proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, m.in. że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, (w:) CBOSA). W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności. Analiza zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że organ planistyczny należycie wyważył interes publiczny z interesem prywatnym. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, należy podzielić ustalenia i oceny Sądu pierwszej instancji, że w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w Łochowie ustalając przeznaczenie planistyczne działek skarżących zważyła interes publiczny i prywatny, dając w tym względzie prymat interesowi publicznemu, który został zidentyfikowany jako ochrona obszarów [...]; Dolina [...] i Ostoja [...]. Środowisko jest dobrem wspólnym i jednocześnie ochrona środowiska jest celem publicznym. Oznacza to, że każdy element środowiska ma jednakową wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z takim prawem podstawowym, jak ochrona prawa własności. Zatem ochronie środowiska w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje taka sama ochrona prawna, jak prawu własności. Przepisy u.p.z.p. nie stanowią przeszkody do posługiwania się przez organ planistyczny odpowiednimi zakazami. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mieścić się on jednakże powinien w granicach władztwa planistycznego, który to warunek w rozpatrywanej sprawie trafnie został uznany przez Sąd I instancji za spełniony. Niewątpliwie określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli uzasadniają to ważne rację, a wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gmina wyłączy je spod zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3946/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Rada Miejska w Łochowie przedstawiła racjonalne powody uzasadniające wprowadzenie w planie miejscowym zakazu zabudowy na działkach będących własnością skarżących, a który wynikał jednocześnie z postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.