II OSK 313/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 717/12 w sprawie ze skargi G. G. i A. G. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 listopada 2012 r., II SA/Ke 717/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Kielcach oddalił skargę G. G. i A. G. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) w Kielcach z [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 1 czerwca 2012 r. A. G. i G. G. wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej w bramie wjazdowej do firmy "[...]" zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w Ostrowcu Św. Postanowieniem z 12 lipca 2012 r. organ I instancji, na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie A. G. i G. G. na powyższe postanowienie, ŚWINB w Kielcach postanowieniem z [...] września 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: Upe), po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności wniosku A. G. oraz G. G. z 1 czerwca 2012 r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia ww. wniosku. Organ odwoławczy podniósł, że wbrew wywodom zażalenia, postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie zostało jeszcze wszczęte i wniosek o jego zawieszenie jest bezprzedmiotowy. Merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego może być wydane jedynie w sytuacji, w której postępowanie takie będzie w toku. ŚWINB w Kielcach podniósł, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podyktowane jest faktem, że "sentencja rozstrzygnięcia" organu I instancji jest nieprecyzyjna, nieadekwatna do złożonego wniosku w zaistniałym stanie faktycznym. Ponadto w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia organ I instancji nie powołał odpowiednich przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Upe), co mając na uwadze etap, na jakim postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie się znajduje oraz przedmiot wniosku skarżących, koniecznym czyniło zreformowanie rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie ŚWINB w Kielcach z [...] września 2012 r. wnieśli A. G. i G. G., domagając się jego uchylenia. Zarzuty skargi sprowadzały się błędnego ustalenia przez organ stanu faktycznego i naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżących postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte, gdyż do skarżących wysłano upomnienie w miesiącu lipcu 2012 r. Ponadto organ I instancji wystawił także tytuł wykonawczy, w związku z powyższym w chwili obecnej postępowania egzekucyjne już się toczy i tym samym wniosek o jego zawieszenie może być rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w momencie rozpatrywania zażalenia skarżących upomnienie, o którym mowa w art. 15 Upe zostało już wysłane, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż nie powoduje to wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Kielcach stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że egzekucja administracyjna nie została wszczęta. Sąd I instancji wskazał, że wniosek skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego został złożony 1 czerwca 2012 r., zaś postanowienie organu I instancji zapadło [...] lipca 2012 r., a postanowienie organu odwoławczego [...] września 2012 r., co prowadzi do stwierdzenia, że wniosek ten nie mógł być rozpoznany merytorycznie. W ocenie sądu wojewódzkiego słusznie przyjęto, że wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, w tym również egzekucyjnego, nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., lecz tworzy sytuację, w której organ administracji publicznej, przed którym toczy się już stosowne postępowanie musi rozpatrzyć tenże wniosek w granicach prowadzonego postępowania, a rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie tego wniosku nie powoduje załatwienia sprawy, w rozumieniu przepisu art. 104 K.p.a. W skardze kasacyjnej G. G. i A. G. wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cyt. ustawy, polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi "na decyzję", pomimo że zachodziły podstawy do uchylenia w całości "zaskarżonej decyzji", ponieważ organ odwoławczy naruszył następujące przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 9 i art. 11 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady informowania oraz zasady przekonywania; art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego "decyzji", wskazania faktów, które uznano za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący eksponują złożenie przez nich skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, w której wywodzą naruszenie swego prawa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Autor skargi kasacyjnej konstruując zarzuty naruszenia przez orzekające organy przepisów K.p.a. formułuje je pod adresem jakiej "decyzji", nie wskazując o jaką w istocie decyzję mu chodzi (przez kogo wydaną, z jakiej daty). Niesporne jest, że w sprawie zapadły dwa postanowienia organów, przy czym zaskarżeniu do WSA w Kielcach podlegało postanowienie ŚWINB w Kielcach z [...] września 2012 r. wniosku A. G. oraz G. G. z 1 czerwca 2012 r. uchylające postanowienie organu I instancji i orzekające o odmowie wszczęcia postępowania o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Z tego względu wywodzenie przez Kasatora o jakiejś decyzji nie świadczy o profesjonalizmie w sporządzeniu środka odwoławczego. W granicach sprawy, w jakiej kontrolę wykonywania administracji publicznej sprawował WSA w Kielcach nie zapadła żadna decyzja. Istota sprawy sprowadzała się do oceny legalności postanowienia ŚWINB w Kielcach orzekającego m. in. o odmowie wszczęcia postępowania, w którym rozpoznano by wniosek skarżących o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. W dacie podejmowania przez organ I instancji (t. j. 12 lipca 2012 r.) nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Nie toczyło się takie postępowanie także w dniu 5 września 2012 r., t. j. w dacie podejmowania zaskarżonego do sądu wojewódzkiego postanowienia. Trafnie sąd wojewódzki przywołując regulację zawartą w art. 26 § 5 pkt 1 Upe wywodzi, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżących, jako zobowiązanych nastąpiło dopiero z chwilą doręczenia im tytułów wykonawczych. Nastąpiło to, jak wynika z akt sprawy dopiero w dniu 28 września 2012 r. Innymi słowy, skoro w dacie podejmowania przez organy obu instancji postanowień w następstwie wniesienia przez G. G. i A. G. wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, postępowanie takie się nie toczyło, bo nie doszło do jego skutecznego wszczęcia, brak było podstaw do jego merytorycznego rozpoznania. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne wszczyna się wyłącznie na żądanie wierzyciela, którym oczywiście nie byli skarżący. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a., gdy idzie o brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, Kasator nie wskazuje przy tym, jakie to dowody miałyby znaczenie dla prawidłowego rozpoznania wniesionego przez skarżących wniosku, skoro w dacie podejmowania skarżonego postanowienia nie toczyło się postępowanie egzekucyjne. Wątek wniesienia przez skarżących skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) nie został bliżej przez autora skargi kasacyjnej wyłuszczony, nie wskazano w niej co jest przedmiotem tej skargi, a w szczególności czy odnosi się ona do orzeczeń wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy. Z motywów uzasadnienia można zakładać, że skarga do ETS odnosi się do uprzednich rozstrzygnięć organów administracyjnych wydanych w sprawie rozbiórki, skoro wywodzi się w niej, że nakaz rozbiórki ingerować ma w prawo własności skarżących. W sprawie tej zapadł wyrok przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z 20 stycznia 2012 r., II OSK 1954/10 mocą którego oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z 10 czerwca 2010 r. o oddaleniu skargi na decyzję ŚWINB w przedmiocie nakazania skarżącym dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji Kasatora, czy formułowanie za stronę oznaczonych naruszeń prawa, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wywodowi zawartemu w skardze kasacyjnej, a odnoszącemu się do passusu odnośnie skargi do ETS, nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu braku wskazania przyczyn, dla których odmówiono wszczęcia postępowania w celu rozpoznania źródłowego wniosku. ŚWINB w Kielcach wyraźnie wskazał na podstawę takiego działania w dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a., stosowanego odpowiednio z mocy art. 18 Upe (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 3 omyłkowo podano, że chodziło o art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. – uwaga Sądu), zarzutu naruszenia tych przepisów nie podnoszono. Z tego powodu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdy idzie o prawidłowe uzasadnienie postanowienia zaskarżonego do sądu wojewódzkiego. Zarzutu naruszenia przepisów art. 9 i 11 K.p.a. Kasator nie uzasadnił, mimo że przepisy Ppsa (art. 176) taki obowiązek przewidują. Przeto zarzutu ich naruszenia przez sąd I instancji nie można rozpatrzyć. Sąd nie może zastępować w tym zakresie strony, stawiać hipotezy, sanując w tym aspekcie istotne braki skargi kasacyjnej. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.