II OSK 3124/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/17 w sprawie ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 1350 (słownie: tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/17, po rozpoznaniu skargi Starosty [...], uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2017 r. GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., znak: [...] nakładające na Starostę [...] na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) karę pieniężną w wysokości 19.000 zł w związku z niewydaniem w terminie decyzji z [...] czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalno - usługowego na terenie działki nr [...], przy ul. [...] w B. - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił jej wysokość na 8.500 zł. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. GINB zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 7 i 12 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak jest podstaw do wymierzenia kary za niewydanie w terminie 65 dni decyzji dotyczącej szeroko rozumianych robót budowlanych innych niż budowa - w tym konkretnym przypadku - rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, GINB wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie GINB, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Starosta [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie podstawą prawną do nałożenia na Starostę [...] zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2017 r. sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 8.500 zł stał się dla GINB przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przyczyną nałożenia kary pieniężnej było niewydanie w terminie decyzji pozwalającej na rozbiórkę budynku mieszkalno - usługowego. Jak trafnie jednak zauważył Sąd pierwszej instancji, powołany wyżej art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przewiduje nałożenie kary za zwłokę wyłącznie w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym nie znajduje zastosowania do decyzji wydawanych w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. W takim stanie rzeczy należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku, że w sprawie zakończonej postanowieniem GINB z [...] września 2017 r. o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu pozwolenia na rozbiórkę przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego został zastosowany w sposób niewłaściwy. W przypadku tego rodzaju dolegliwego instrumentu prawnego jakim jest sankcja administracyjna, w szczególności administracyjna kara pieniężna, możliwość jej zastosowania musi być wyraźnie przewidziana w obowiązującym prawie, co oznacza również pierwszeństwo wykładni literalnej i ścisłej przepisów regulujących jej nakładanie. Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej nie może być wynikiem stosowania interpretacji rozszerzającej na niekorzyść sprawcy, analogii, czy rezultatem wnioskowania z przepisów prawa. W tym zakresie represyjny charakter sankcji administracyjnej wymaga, aby odpowiednio stosować w tym względzie pewne zasady wypracowane na gruncie prawa karnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że skoro przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to oznacza, że przewidziana w nim sankcja administracyjna może być stosowana wyłącznie w tej kategorii spraw. W konsekwencji wymierzenie takiej kary za niewydanie w terminie decyzji pozwalającej na rozbiórkę obiektu budowlanego nie ma w istocie stosownych podstaw prawnych. Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jako przepis szczególny powinien być wykładany literalnie (ściśle), czyli zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), zwłaszcza, iż regulacje dotyczące pozwolenia na rozbiórkę przewidziane w innych przepisach Prawa budowlanego w żadnym zakresie się do niego nie odwołują. Stosowanie zaś kar w ramach nadzoru administracyjnego wymaga wyraźnej podstawy prawnej jej nałożenia, a nie jej tworzenia w drodze wykładni. Bez znaczenia pozostaje więc odwoływanie się przez wnoszącego skargę kasacyjną GINB do definicji legalnych "robót budowlanych" i "pozwolenia na budowę" zawartych w art. 3 pkt 7 i 12 Prawa budowlanego. Ustawodawca w ustawie - Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, które przepisy wprost dotyczą pozwolenia na rozbiórkę (np. art. 31 ust. 3 i 5). Tam natomiast, gdzie zamierza stosować wspólne przepisy dla pozwolenia na budowę i pozwolenia na rozbiórkę, wyraźnie to uregulował - tak jak np. w art. 32 Prawa budowlanego. Przepis art. 35 Prawa budowlanego dotyczy natomiast wyłącznie decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego (zob. wyroki NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1148/17 i z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1432/18 - publ. w CBOSA). W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 35 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i 12 Prawa budowlanego należało uznać na nieusprawiedliwione. Przewodniczący Wydziału na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) zarządził rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy, z uwagi na stan epidemii, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.