II OSK 312/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 398/22 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 marca 2022 r. nr 85/2022 znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 398/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwanego dalej: WINB) z dnia 22 marca 2022 r. nr 85/2022 znak [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwanego dalej: PINB) z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr 520/2021 i nakazał B.M. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż drzwi wejściowych do lokalu nr [...] znajdującego się na [...] piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł., otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowej) i zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz w/w lokalu mieszkalnego, w terminie do 30 czerwca 2022 r. W skardze kasacyjnej B.M. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje administracyjne po przeprowadzeniu właściwej kontroli działania organu i ocenie ich legalności winny zostać uchylone przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku właściwego ustalenia stanu faktycznego i bezzasadne przyjęcie, że drzwi wejściowe do lokalu nr [...] znajdującego się na [...] piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowane na nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł., otwierane na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowe) stanowią rozwiązanie techniczne zagrażające bezpieczeństwu pożarowemu oraz pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno - budowlanymi zarówno na mocy przepisów do § 236 ust. 1, § 239 ust. 1 i 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r., poz. 1085 z późn. zm.; zwanego dalej: r.w.t.) jak i poprzedzających go rozporządzeń wykonawczych, w tym do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38 poz. 229 z późn. zm), podczas gdy organy administracji prowadząc postępowanie nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie sprawdzając zupełnie tego, czy przedmiotowe drzwi tego lokalu wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce i skutkuje tym, że wyposażenie drzwi w urządzenie samoczynnie je zamykające powoduje, że mogą one funkcjonować nawet jeżeli powodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że nie dokonano pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organy administracji publicznej mają obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające i są zobowiązane do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, zaś jako dowolne traktowane są ustalenia faktyczne poczynione z pominięciem istotnych okoliczności dotyczących tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowe drzwi tego lokalu wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające, 3) § 242 ust. 1, 2 oraz 4, § 239 ust. 1 oraz § 236 ust. 1 r.w.t. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w związku z zamontowaniem drzwi wejściowych do lokalu nr [...] znajdującego się na [...] piętrze budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanych na nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł., otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowe) zostały naruszone normy budowlane w sytuacji, gdy przedmiotowe drzwi tego lokalu wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające, co skutkuje tym, że mogą one funkcjonować nawet jeżeli powodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej, 4) art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że nakazanie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winno nastąpić poprzez demontaż drzwi wejściowych do lokalu nr [...] znajdującego się na [...] piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł. otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowej) i zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz lokalu mieszkalnego, podczas gdy doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem możliwe jest też poprzez wyposażenie przedmiotowych drzwi w urządzenie samoczynnie je zamykające (co w przedmiotowej sprawie ma miejsce, a czego organy administracyjne zaniechały ustalenia), a co skutkuje tym, że drzwi te mogą w świetle obowiązujących przepisów-funkcjonować nawet jeżeli powodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowej) nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności § 236 ust. 1 oraz § 242 r.w.t. Przepis § 242 ust. 4 r.w.t. wprowadza dodatkowe zastrzeżenie, iż wymagań co do zmniejszenia wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej po całkowitym otwarciu drzwi nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające. W okolicznościach niniejszej sprawy sporne drzwi niewątpliwie w takie urządzenie zostały wyposażone, jednakże organy prowadzące niniejsze postępowanie nie prowadziły jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia tejże istotnej dla niniejszej sprawy okoliczności, zaś skarżący nie został poinformowany w toku prowadzonych postępowań, że ta okoliczność ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie był zobowiązany do badania czy wymagania co do szerokości drogi ewakuacyjnej zachowane zostają po całkowitym otwarciu spornych drzwi. Fakt wyposażenia drzwi w urządzenie samoczynnie je zamykające powoduje, że mogą one funkcjonować nawet jeżeli powodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. Skoro obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość otwierania na klatkę schodową, będąca drogą ewakuacyjną, drzwi wyposażonych w urządzenie samoczynnie je zamykające, to już z tego faktu należy wnioskować, iż taki sposób ich otwierania nie powoduje zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Z tych względów organy administracji nie były zobowiązane do badania, czy określone wcześniej wymagania co do szerokości drogi ewakuacyjnej zachowane zostają po całkowitym otwarciu spornych drzwi. Fakt wyposażenia drzwi w urządzenie samoczynnie je zamykające powoduje, że mogą one funkcjonować nawet jeżeli powodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. Skarżący pozostawał w przeświadczeniu, że organy administracji prowadząc postępowanie wyjaśniają wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji dokonując kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie organy administracji pomimo treści § 242 ust. 4 r.w.t., nie przeprowadziły jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia okoliczności dotyczących tego, czy przedmiotowe drzwi tego lokalu wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające, jako okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem możliwe jest też poprzez wyposażenie przedmiotowych drzwi w urządzenie samoczynnie je zamykające, a co skutkuje tym, że drzwi te mogą w świetle obowiązujących przepisów funkcjonować nawet jeżeli powodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające polegać na błędnej ocenie przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny został przez organy nadzoru budowlanego ustalony w sposób prawidłowy. W takcie kontroli przeprowadzonej w dniu 22 października 2020 r. PINB ustalił, że drzwi wejściowe do lokalu nr [...], zlokalizowanego na [...] piętrze nieruchomości przy ul. W. [...] w Ł. otwierają się na zewnątrz to jest na korytarz i po ich całkowitym otwarciu zachodzą na drzwi sąsiedniego lokalu (nr [...]) ograniczając drogę ewakuacyjną z tego mieszkania. Następuje zawężenie szerokości wejścia do 38 cm, co zdaniem organu narusza wymagania wynikające z § 239 ust. 1 r.w.t. Skarżący kasacyjnie został prawidłowo powiadomiony o terminie kontroli, jednak nie wziął w niej udziału i nie przedstawił lokalu do kontroli. W dniu kontroli drzwi pozostawały zamknięte. Skarżący był powiadamiany także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organy nadzoru budowlanego. W toku postępowania nie wykazywał jednak jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec bierności skarżącego w toku postępowania przed organami administracji, a w szczególności nieudostępnienia lokalu do kontroli, argumentacja w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego, poprzez niedostrzeżenie, że drzwi wyposażone są w urządzenie samoczynnie je zamykające, nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem stron postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla stron (zob. wyroki NSA z 25 czerwca 2019 r. I OSK 3577/18; z 25 czerwca 2019 r. I OSK 3581/18; z 30 lipca 2019 r. I OSK 2148/15; z 3 lipca 2024 r. I OSK 503/23, z 1 kwietnia 2025 r. I OSK 812/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tak ustalonych okoliczności faktycznych jako niezasadny ocenić należało zarzut naruszenia § 242 ust. 1, 2 oraz 4, § 239 ust. 1 oraz § 236 ust. 1 r.w.t. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zamontowanie mechanizmu samoczynnie zamykającego drzwi powinno skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd I instancji. Po pierwsze podniesiona dopiero na etapie postępowania kasacyjnego okoliczność zamontowania mechanizmu samoczynnie zamykającego drzwi nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w toku postępowania, ani nie została w żaden sposób wykazana przez skarżącego. Dlatego twierdzenia skarżącego kasacyjnie w tym zakresie uznać należało za gołosłowne. Po drugie wskazany w skardze kasacyjnej § 242 § 4 r.w.t. odnosi się do szerokości drogi ewakuacyjnej. Przepis ten wskazuje, że skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Wymagania nie stosuje się do drzwi wyposażonych w urządzenia samoczynnie je zamykające. Przepis ten dotyczy zatem zmniejszenia szerokości drogi ewakuacyjnej. W sprawie jednak istotna jest treść § 239 r.w.t. określająca szerokość drzwi stanowiących wyjście ewakuacyjne z pomieszczenia. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, a skarżący kasacyjnie ustaleń tych nie kwestionuje, że drzwi wejściowe do lokalu nr [...], po ich całkowitym otwarciu zachodzą na drzwi sąsiedniego lokalu, co ogranicza szerokość drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [...]. Wobec treści § 239 r.w.t., montaż drzwi otwieranych na zewnątrz lokalu na podest klatki schodowej, nie może skutkować zawężeniem wyjścia ewakuacyjnego poniżej minimalnej dopuszczalnej szerokości przewidzianej w przytoczonym przepisie. Istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy nie jest zatem zwężenie drogi ewakuacyjnej o jakiej mowa w § 242 r.w.t. lecz zwężenie – w wyniku montażu w lokalu nr [...] drzwi otwierających się na zewnątrz - wyjścia na drogę ewakuacyjną z lokalu [...]. Wobec powyższego WINB trafnie uznał, że niezbędnym było wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nakazującej doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż drzwi wejściowych do lokalu nr [...]. W konsekwencji niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 51 ust. 7 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.